Những luận cương liên bang (Phần 20)

V. NGÀNH HÀNH PHÁP

1. Quyền phủ quyết của Tổng thống (1/2)

HAMILTON

Yếu tố thứ ba để xây dựng nghị lực vững chắc của ngành hành pháp là những dự liệu đầy đủ để ngành này có đủ khả năng tự lập. Điều này là một điều dĩ nhiên vì nếu không có yếu tố này thì sự phân định quyền lực giữa ngành hành pháp và ngành lập pháp chỉ là một sự phân định có danh mà không có thực. Ngành lập pháp, nếu có quyền chỉ định lương bổng và lợi lộc của Tổng thống, sẽ có thể làm cho Tổng thống phải quy lụy ngành lập pháp. Lúc đó, Quốc hội Lập pháp hoặc làm cho Tổng thống bị thiếu thốn trong sự sống còn của Tổng thống hoặc sẽ dùng bả danh lợi để quyến rũ Tổng thống. Như vậy sẽ làm cho Tổng thống phải đầu hàng Quốc hội và tuân theo ý muốn của Quốc hội. Có những hạng người không ai mua được hoặc đàn áp được để sao nhãng nhiệm vụ của mình, nhưng hạng người đó không có nhiều. Nếu chúng ta có thể chi phối được cuộc sống của một người thì tức là chúng ta đã kiểm soát được ý chí của người đó rồi. Nếu cần phải dẫn chứng cho nhận xét này, chúng ta có thể tìm thấy một cách dễ dàng rất nhiều chứng cớ, và ngay tại nước này, những thí dụ đó không phải là không có. Đã có rất nhiều trường hợp mà nguyên thủ ngành hành pháp đã từng bị nghị viện ngành lập pháp quyến rũ hoặc khủng bố bằng những phương tiện tài chính.
Vì những lý do kể trên, chúng ta phải hoan hỉ khi nhận thấy dự thảo Hiến pháp đã chú trọng đặc biệt tới vấn đề này, dự thảo Hiến pháp đã quy định rằng:

“Tổng thống Hiệp Chủng Quốc sẽ được hưởng lương trong những kỳ hạn nhất định để bù thưởng công lao của mình, một số lương bổng không tăng và cũng không giảm trong suốt thời gian mà ông được bầu cử để giữ chức vụ; và trong đó, ông sẽ không được nhận bất cứ một bổng lộc nào khác của Hiệp Chủng Quốc hoặc của một tiểu bang nào”.

Chúng ta không thể tìm thấy một quy định nào lại hợp lý một cách vững chắc hơn quy định này. Quốc hội, sau khi đã bổ nhiệm Tổng thống, sẽ tuyên bố chỉ định một lần mà thôi về số lương bổng bù hưởng công lao của Tổng thống, áp dụng trong suốt nhiệm kỳ của Tổng thống. Sau khi quyết định về số lương bổng đó, hoặc tăng hoặc giảm, cho tới khi một nhiệm kỳ khác bắt đầu sau một cuộc Tổng tuyển cử. Quốc hội sẽ không có quyền làm suy giảm quyền cương quyết của Tổng thống bằng cách chi phối sự sinh sống của Tổng thống, và cũng không có quyền lung lạc lòng thanh liêm cương trực của Tổng thống bằng cách khêu gợi lòng gian tham biển lận của Tổng thống. Toàn quốc hay bất cứ một tiểu bang nào đều không có quyền cho Tổng thống một bổng lộc nào, và Tổng thống cũng không có quyền nhận bất cứ một số lương bổng nào khác ngoài số lương bổn mà quyết định đầu tiên của Quốc hội đã chỉ định một lần mà thôi. Có vậy thì Tổng thống mới có thể không vì lợi mà từ bỏ tinh thần độc lập mà Hiến pháp đã quyết định là Tổng thống phải có.

Yếu tố cuối cùng để xây dựng uy lực của ngành hành pháp là những quyền hạn thích hợp để ngành này sử dụng khi cần duy trì một tinh thần độc lập. Chúng ta hãy xem những quyền hạn thích hợp đó là những quyền hạn nào.

Quyền hạn thứ nhất mà chúng ta nhận xét trước tiên là quyền hạn của Tổng thống để phủ nhận những đạo luật hoặc những quyết định của hai viện của Quốc hội, hay nói một cách khác, quyền gửi trả trở lại, cùng những khuyến nghị của Tổng thống, tất cả những dự luật mà Quốc hội gửi cho Tổng thống để Quốc hội xem xét một lần nữa, và những dự luật này sẽ không được coi là những đạo luật nếu sau khi xem xét lại lần thứ hai, hai viện của Quốc hội không thông qua với một đa số hơn hai phần ba của mỗi viện.

Trong một bài trước, chúng ta đã từng bàn luận về khuynh hướng của Quốc hội Lập pháp hay vượt qua giới hạn quyền lực của ngành lập pháp và xen vào phạm vi quyền lực của các ngành khác. Chúng ta lại cũng đã từng có lần nhận xét về sự cần thiết của việc phân định quyền lực của các ngành, tới sự cần thiết của việc dự liệu cho mỗi ngành những quyền hạn cần thiết để tự vệ chống lại sự xâm phạm của các ngành khác. Từ những nguyên tắc không thể sai lầm được mà chúng ta đã tìm thấy, chúng ta có thể kết luận rằng ngành hành pháp cần phải có một quyền phủ quyết, hoặc toàn quyền, hoặc có điều kiện hạn chế, những dự luật của ngành lập pháp. Nếu không có quyền phủ quyết đó, ngành hành pháp sẽ không thể nào tự bảo vệ được trước sự xâm phạm của ngành lập pháp. Tổng thống mà không có quyền phủ quyết sẽ dần dần bị tước hết các quyền lực, hoặc do nhiều đạo luật liên tiếp, hoặc do một cuộc biểu quyết độc nhất của Quốc hội. Như thế chẳng bao lâu sau, tất cả cảc quyền lực sẽ được tập trung trong tay một cơ quan độc nhất. Suy luận như vậy để chúng ta nhận thấy là không nên để cho một ngành quyền lực nào phải lo sợ các ngành quyền lực khác sẽ xâm phạm tới phạm vi quyền lực của mình, và mỗi ngành cần phải có một quyền lực thích hợp cũng như có khả năng tự bảo vệ.

Quyền phủ quyết của Tổng thống còn có một công dụng khác nữa. Không những quyền phủ quyết là một quyền lực để cho ngành hành pháp tự bảo vệ mà nó còn là một phương tiện an toàn để ngăn ngừa sự thông qua những dự luật không hợp lý hoặc hấp tấp. Quyền phủ quyết của Tổng thống là một phương tiện rất tốt để kiềm chế Quốc hội Lập pháp, ngăn ngừa ảnh hưởng của các đảng phái, những quyết định vội vàng, những hành động có hại tới công ích mà có nhiều khi đa số trong Quốc hội đã mắc phải.

Có nhiều người phản đối quyền phủ quyết của Tổng thống cho rằng chẳng lẽ một người mà lại có thể khôn ngoan và đạo đức hơn nhiều người, rằng ý kiến Tổng thống lại đáng coi trọng hơn ý kiến của cả hai viện của Quốc hội ư? Nếu nhận thấy rằng đa số luôn đúng hơn thiểu số thì chúng ta không nên cho Tổng thống bất cứ một quyền hạn nào để kiểm soát Quốc hội Lập pháp.

Ý kiến đó, nếu xét cho kỹ, sẽ thấy là không đúng. Vấn đề quyền phủ quyết của Tổng thống không phải vấn đề so sánh ý kiến của một người và ý kiến của một hội đồng, không phải vấn đề cho rằng một người mà lại có thể khôn ngoan hơn nhiều người. Quyền phủ quyết của Tổng thống đã được nêu lên vì thực tế cho thấy Quốc hội không phải lúc nào cũng hoàn toàn có lý, rằng Quốc hội có khi vì quá tham quyền cho nên đã xâm phạm tới phạm vi quyền lực của một ngành khác, rằng tinh thần đảng phái có khi có thể ảnh hưởng tới quyết định của một nghị viện, rằng những cuộc thảo luận hấp tấp có khi có thể đưa Quốc hội tới những quyết định mà nếu cuộc thảo luận có nhiều thì giờ hơn hoặc có cơ hội để nhận định kỹ lưỡng hơn thì Quốc hội sẽ hủy bỏ những quyết nghị hấp tấp lúc đầu.

Lý do thứ hai để Tổng thống quyền phủ quyết là để giúp Tổng thống có thể tự vệ được. Lý do thứ ba là để ngăn ngừa việc thông qua những dự luật hấp tấp, thiếu chặt chẽ, hoặc bị ảnh hưởng bởi đảng phái. Một dự luật mà càng tinh vi thì càng ít sai lầm. Sự sai lầm có nguyên nhân chỉ vì thiếu thảo luận kỹ lưỡng và nhiều lần thì lại càng tinh vi và không bị sai lầm. Sự sai lầm do những nguyên nhân có thể chỉ vì thiếu thảo luận kỹ lưỡng, hay vì ảnh hưởng của những đảng phái vụ lợi, hoặc vì ảnh hưởng của những dục quyền vụ lợi hay những dục vọng bộc phát nhất thời. Nếu phân định các ngành quyền rõ ràng thì chúng ta có thể tin tưởng là chẳng lẽ những ý kiến sai lầm lại có thể ảnh hưởng tất cả các ngành quyền cùng một lúc hay sao? Và chúng ta cũng có thể tin tưởng được rằng không một ngành nào, sau khi đã có một ý kiến sai lầm, lại có đủ lực lượng để bắt buộc các ngành khác phải tuân theo ý kiến sai lầm đó…

Dự thảo Hiến pháp, trong khi cho Tổng thống quyền phủ quyết, đã nghĩ ra một cách để giúp Tổng thống có thể thi hành dễ dàng quyền này và trông đợi Quốc hội sẽ giúp đỡ để quyền này có hiệu lực. Quyền phủ quyết của Tổng thống không phải là toàn quyền, một quyền lực vô hạn, mà chỉ là một quyền lực có điều kiện hạn chế. Nếu Tổng thống có toàn quyền phủ quyết một dự luật thì Tổng thống sẽ không cần phải gửi trả dự luật đó cho hai viện của Quốc hội xem xét lại, và sẽ không cần phải e ngại là dự luật đó sẽ có thể trở thành một đạo luật dù Tổng thống đã phủ quyết, sau khi đa số hai phần ba của mỗi viện đã chấp thuận lần thứ hai đạo luật này. Với quyền phủ quyết của mình, Tổng thống chỉ có thể hy vọng rằng nhờ sự phản đối của Tổng thống mà các nghị sĩ sẽ xem xét dự luật kỹ lưỡng hơn, và thiếu số phản đối dự luật chỉ cần hơn một phần ba tổng số nghị sĩ ủng hộ ý kiến là có thể khiến cho dự luật bị bãi bỏ. Một quyền phủ quyết vô hạn, không điều kiện sẽ làm cho Quốc hội và dân chúng tức giận, trái lại, nếu quyền phủ quyết đó chỉ là một quyền phản đối gián tiếp, kêu gọi Quốc hội hãy tranh luận nhiều hơn nhưng vẫn để cho Quốc hội quyền tán thành hoặc không tán thành thì quyền phủ quyết có điều kiện đó sẽ có thể thi hành được một cách dễ dàng và có hiệu lực thiết thực. Chúng ta hy vọng rằng Quốc hội sẽ không bao giờ có những ý kiến sai lầm, và sau khi bị Tổng thống phủ quyết dư luận sai lầm, sẽ không khăng khăng quyết định thông qua dư luật sai lầm đó với đa số hơn hai phần ba của mỗi viện. Dù sao thì trường hợp đó cũng khó xảy được với đa số hai phần ba, chứ không phải với đa số thông thường. Quyền phủ quyết của Tổng thống sẽ có một ảnh hưởng quyết định quan trọng, tuy là kín đáo. Khi những người toan tính những dự định không tốt biết trưóc rằng họ sẽ gặp cản trở lại một ngành quyền mà họ không thể kiểm soát được, họ sẽ dè dặt, không dám ồ ạt chủ trương những điều mà họ biết là sẽ bị ngăn cản…

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.