Những luận cương liên bang (Phần 16)

IV- NGÀNH LẬP PHÁP

2. Thượng nghị viện (2/2)

JAY

Từ xưa, người ta đã nhận thấy một điều rất đúng là những người thù ghét những kẻ khác hoặc chống đối lại một điều gì ít khi chỉ nói xấu những người mình ghét hoặc những điều mình không ưa mà thường lại hay vơ đũa cả nắm, chỉ trích cả những điều không đáng chỉ trích. Chính vì vậy cho nên mới có những người khi chỉ trích dự thảo Hiến pháp đã chỉ trích toàn thể dự án và chê trách thậm tệ cả những khoản tinh vi nhất.

Đoạn 2, khoản 2, điều 2 trong dự thảo Hiến pháp có cho phép Tổng thống “chiếu theo ý kiến và với sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện, ký kết các hiệp ước với điều kiện là phải được hai phần ba các thượng nghị sĩ hiện diện chấp thuận”.

Quyền lực ký kết hiệp ước là một quyền lực quan trọng, nhất là khi hiệp ước liên quan tới chiến tranh, hòa bình và thương mại. Và quyền lực đó chỉ nên uỷ nhiệm theo một thủ tục hết sức thận trọng có thể đưa tới một sự an toàn tột bậc, do những người có đầy đủ tư cách nhất quyết định và nhằm mục đích có lợi nhất cho công ích.

Hội nghị Lập hiến đã chú trọng đặc biệt tới các điểm đó. Hội nghị đã quyết định là Tổng thống sẽ được chọn lựa do những cử tri đoàn ưu tú nhất và những cử tri đoàn này là do nhân dân chọn lựa để đại diện cho nhân dân riêng cho mục đích này. Đồng thời, Hội nghị lại quyết định là các thượng nghị sĩ sẽ được bổ nhiệm do chính quyền tiểu bang. Phương pháp bầu cử này có lợi ở chỗ cuộc bầu cử là do dân chúng nhưng trên căn bản, một tập đoàn.

Những cử tri đoàn có nhiệm vụ bầu cử Tổng thống và chính phủ của các tiểu bang có nhiệm vụ bổ nhiệm thượng nghị sĩ, là những đoàn thể phần nhiều gồm có những công nhân sáng suốt và đáng kính. Như vậy, chúng ta có thể tin tưởng là họ sẽ chọn lựa những con người có tài đức nhất, đáng để cho dân chúng tín nhiệm. Hiến pháp đã đặc biệt chú ý tới vấn đề này. Hiến pháp có ghi rõ những nhân viên trong cử tri đoàn bầu cử Tổng thống phải trên 35 tuổi và các thượng nghị sĩ phải trên 30 tuổi, như vậy là có ý rằng thành viên cử tri đoàn phải là những người mà dân chúng đã từng hiểu rõ và tín nhiệm, chứ không phải là những người có thể làm mê hoặc nhân dân. Với phương pháp lựa chọn chu đáo như vậy, Tổng thống và các thượng nghị sĩ sẽ là những người thông tường quyền lực quốc gia tương quan tới quyền lực của các tiểu bang lẫn quyền lực của các ngoại quốc. Như vậy mới có thể thực thi quyền lực quốc gia một cách có hiệu lực; những người đó sẽ đáng để cho nhân dân tín nhiệm vì thanh danh và tính liêm khiết của họ. Với những người như vậy, quyền lực ký kết hiệp ước sẽ được sử dụng một cách an toàn.

Tuy toàn dân đều đã hiểu hệ thống chính phủ theo dự thảo Hiến pháp là một điều cần thiết như thế nào rồi nhưng dù vậy, vai trò của chính phủ trong quốc sự quan trọng như thế nào thì vẫn còn nhiều người chưa hiểu rõ lắm. Những người chủ trương giao phó quyền lực giải quyết quốc sự cho một hội đồng nhân dân mà các vị dân biểu chỉ có những nhiệm kỳ ngắn ngủi và luôn luôn được thay thế hình như đã quên mất một điều là để giải quyết những công việc quan trọng của quốc gia không những cần phải là những người có tài mà còn nhờ ở những tin tức xác thực và cần nhiều thời gian. Chính vì vậy cho nên Hội nghị Lập hiến đã quyết định là quyền lực ký kết hiệp ước không những cần phải giao phó cho những người có tài cán và thanh liêm mà còn phải là những người đó có một nhiệm kỳ khá dài để họ có đầy đủ thì giờ hiểu biết rõ ràng những vấn đề liên quan mật thiết tới quốc gia và đề nghị có một cơ chế giải quyết thích hợp. Nhiệm kỳ của một thượng nghị sĩ như Hiến pháp đã định đoạt là một thời gian thích hợp để cho thượng nghị sĩ có thể thu thập đầy đủ những tin tức cần biết và đem áp dụng những kinh nghiệm của họ sao cho có ích lợi cho quốc gia. Ngay cả việc bầu cử thượng nghị sĩ, Hội nghị
Lập hiến cũng phải tìm ra một giải pháp rất thận trọng vì Hội nghị không muốn giao phó quốc sự cho một thượng nghị viện mà toàn thể nghị sĩ đều là những người mới nhậm chức. Sau mỗi cuộc bầu cử, nghị viện vẫn còn một số lớn người cũ, như vậy tức là vẫn duy trì được tính đồng nhất và trật tự.

Trong việc thương thuyết để ký kết hiệp ước có hai vấn đề rất cần thiết là sự bí mật hoàn toàn và quyết định mau chóng. Có nhiều trường hợp chính phủ có thể lấy được những tin tức tình báo có lợi nếu chính phủ có thể bảo đảm người đưa tin tức không bị tiết lộ tông tích hoặc bị nguy hiểm. Có những người cung cấp tin tức vì có cảm tình nhưng dù thuộc trường hợp nào cũng vậy, những người đó chỉ sẵn lòng cung cấp tin tức cho tổng thống khi tin tưởng là tổng thống sẽ giữ bí mật tông tích cho họ chứ không muốn cung cấp tin tức cho một Thượng Nghị viện và nhất là cho một hội đồng nhân dân gồm quá nhiều hội viên. Hội nghị Lập hiến đã trù liệu rất khéo khi bắt buộc tổng thống phải chiều theo ý kiến và có sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện mới có quyền ký kết hiệp ước nhưng đồng thời, Hội nghị lại để cho tổng thống điều khoản về quyền thu lượm tin tức tình báo theo ý riêng của tổng thống.

Những người nghiên cứu quốc sự thường vẫn nhận thấy là cục diện thay đổi bất thường và những người phụ trách điều khoản công vụ cần phải nhận định thời cuộc sao cho xác thực để tùy cơ quyết định. Người có nhiều kinh nghiệm về các vấn đề này đều cho rằng có những trường hợp mà thời gian một hai ngày, có khi một hai giờ, là rất quý giá. Một chiến trận thất bại, một hoàng tử qua đời, một thượng thư mất chức, hoặc những trường hợp khác quan trọng như vậy có thể thay đổi thời cuộc, khiến cho một nước đang ở một địa vị thuận lợi có thể lâm vào một địa vị bất lợi. Ở ngoài chiến trường cũng như ở trong phòng hội nghị, có những khoảnh khắc ngắn ngủi đã thành vô cùng quan trọng vì trong khoảnh khắc đó, chúng ta có thể nắm lấy hoặc làm mất một cơ hội. Vì vậy, người chỉ huy cần phải có đầy đủ quyền lực để không làm mất những cơ hội đó.

Từ trước tới nay, chúng ta đã từng bị thiệt hại rất nhiều chỉ vì thiếu sót những giải pháp trù liệu giữ gìn sự bí mật và những quyết định mau chóng nên dự thảo Hiến pháp sẽ bị coi là sơ suất nếu không chú trọng tới vấn đề này. Đứng trên lập trường của một quốc gia, các cuộc thương thuyết đòi hỏi những thủ tục có một tính chất bí mật và quyết định mau chóng, và theo dự thảo Hiến pháp, tổng thống có thể áp dụng những thủ tục cần thiết như vậy. Còn trong trường hợp tổng thống cần phải chiếu theo ý kiến và có sự chấp thuận của Thượng Nghị viện, chúng ta nhận thấy là dự thảo Hiến pháp đã trù liệu chu đáo để cho các cuộc thương thuyết ký kết hiệp ước có đầy đủ các lợi điểm, vừa về phương diện nhân tài, tin tức, đức tính thanh liêm và thận trọng, vừa về phương diện bí mật lẫn quyết định mau chóng. Nhưng về vấn đề này cũng như là về nhiều vấn đề khác vẫn có nhiều người muốn chỉ trích dự thảo Hiến pháp.

Vì các hiệp ước một khi đã ký kết rồi sẽ trở thành các đạo luật nên có những người chủ trương là những người có quyền ký kết hiệp ước phải là những người ở trong ngành lập pháp. Những người chỉ trích đó hình như có ý phủ nhận quyết định của các tòa án hoặc quyết định của các vị thống đốc tiểu bang cho là quyết định của ngành tư pháp hoặc của ngành hành pháp là không có hiệu lực đối với các công dân. Bất cứ một quyết định nào, nếu theo đúng tinh thần của Hiến pháp, dù của ngành hành pháp hay ngành tư pháp cũng phải có hiệu lực y như một quyết định của ngành lập pháp. Không phải vì nhân dân đã giao phó quyền làm luật pháp cho ngành lập pháp mà vì vậy phải giao phó cho ngành này tất cả những quyền lực quyết định khác có ảnh hưởng mật thiết tới nhân dân.

Lại có những người chỉ trích dự thảo Hiến pháp vì họ không muốn công nhận các hiệp ước là những đạo luật tối cao của quốc gia. Họ chủ trương rằng các hiệp ước phải được coi như những đạo luật do Quốc hội đề nghị và chấp thuận, tức là có thể bãi bỏ tuỳ ý được. Những người chỉ trích đó nên nhớ rằng danh từ hiệp ước chỉ là một danh từ khác của danh từ cam kết và chúng ta không thể nào tìm thấy một nước nào sẵn lòng tự trói buộc trong một sự cam kết cùng chúng ta trong khi chúng ta chỉ công nhận sự cam kết đó khi chúng ta muốn, còn nếu không tin thì sự cam kết đó không có hiệu lực đối với ta. Những người làm ra đạo luật cố nhiên là có thể sửa đổi hoặc bãi bỏ những đạo luật đó và những người ký kết những hiệp ước cũng có thể sửa đổi hoặc huỷ bỏ những bản hiệp ước đó nhưng chúng ta nên nhớ rằng hiệp ước không phải chỉ cần có một bên ký kết mà cần phải có hai bên ký kết, và muốn huỷ bỏ thì cũng cần phải có hai bên mới huỷ bỏ được. Những bản hiệp ước sẽ có hiệu lực như những đạo luật do Quốc hội làm ra trong những thời gian sau này và trong bất cứ một chính thể nào.

Lại có những người lo sợ là những bản hiệp ước mà tổng thống và thượng nghị viện ký kết sẽ gây một ảnh hưởng không đồng đều tới quyền lợi của các tiểu bang. Có những người lo sợ là hai phần ba tổng số thượng nghị sĩ có thể chấp thuận một hiệp ước có hại cho một phần ba tổng số thượng nghị sĩ không chấp thuận. Họ không biết là các thượng nghị sĩ có một tinh thần hoàn toàn tắc trách hay không và nếu các thượng nghị sĩ tham nhũng thì có thể trừng phạt các thượng nghị sĩ hay không? Và làm thế nào để huỷ bỏ một hiệp ước?

Vì các tiểu bang được đại diện một cách bình đẳng tại Thượng Nghị viện do những đại diện có tài đức nhất và luôn luôn sẵn sàng bảo vệ và phát triển quyền lợi của dân chúng tiểu bang của mình nên tiểu bang nào cũng có một ảnh hưởng ngang nhau tại Thượng Nghị viện. Vì Chính phủ liên bang đại diện và tượng trưng cho ý chí toàn quốc nên Chính phủ liên
bang phải chú trọng tới lợi ích toàn quốc, và Chính phủ liên bang sẽ chỉ là một Chính phủ bạc nhược nếu quên rằng quyền lợi chung chỉ có thể phát triển được khi quyền lợi của mỗi tiểu bang được phát triển. Tổng thống và Thượng Nghị viện sẽ không có quyền ký kết một hiệp ước nào mà không có ảnh hưởng tới tổng thống và các thượng nghị sĩ, tới gia đình, bè bạn và của cải của họ và nhân dân toàn quốc. Tổng thống và Thượng Nghị viện không thể không có những quyền lợi khác biệt với quyền lợi nhân dân. Vì vậy, Tổng thống và Thượng Nghị viện sẽ không bị cám dỗ để chểnh mảng đối với quyền lợi của nhân dân.

Còn vấn đề tham nhũng, chúng ta không thể nào có thể tưởng tượng được rằng tổng thống và hai phần ba tổng số thượng nghị sĩ lại có thể tham nhũng và bị mua chuộc được. Đó là một trường hợp không thể xảy ra được và ví dụ như là trường hợp vô lý đó có thể xảy ra trong thực tế thì những hiệp ước do tổng thống ký kết và do hai phần ba các thượng nghị sĩ thông qua sẽ bị coi như là không có giá trị và vô hiệu lực theo luật của các nước.

Còn vấn đề về tinh thần trách nhiệm của các thượng nghị sĩ, chúng ta nhận thấy là tinh thần đó đã được nâng cao đến tột bậc. Tất cả những yếu tố ảnh hưởng tới tinh thần của con người như danh dự, lễ thề nguyện khi nhậm chức, thanh danh, lương tâm cùng lòng ái quốc và những mối dây tình cảm gia đình… đều là những yếu tố khiến cho chúng ta có thể tin tưởng ở lòng trung thành của các nghị sĩ đối với nhân dân.

Tóm lại, vì dự thảo Hiến pháp đã dự liệu chọn lựa một cách kỹ lưỡng những người có tài đức và trung thực để làm nghị sĩ nên chúng ta có thể tin tưởng là những hiệp ước mà Chính phủ liên bang sẽ ký kết sẽ là những hiệp ước lúc nào cũng mang lại lợi ích cho toàn dân…

HAMILTON

Những quyền lực khác mà dự thảo Hiến pháp giao phó cho Thượng Nghị viện là quyền lực chấp thuận hoặc bác bỏ sự bổ nhiệm những nhân viên trong chính quyền và quyền lực xét xử như một toà án về những trọng tội của các nhân viên chính quyền trong ngành hành pháp. Về quyền lực thứ nhất, vì vấn đề này liên quan tới ngành hành pháp vậy nên sẽ được thảo
luận khi chúng ta nghiên cứu về ngành hành pháp, còn trong bài này, chúng ta hãy nghiên cứu về thẩm quyền tư pháp của Thượng Nghị viện. Một toà án để xét xử trọng tội của các nhân viên cao cấp của ngành hành pháp là một tổ chức rất khó thành lập trong một chính thể do dân bầu cử. Toà án đó được thành lập với mục đích xét xử những trọng tội của các nhân viên chính quyền ngành hành pháp khi họ lạm dụng hay vi phạm quyền lực mà họ được giao phó. Tính chất của những trọng tội đó có thể gọi là một tính chất “chính trị” bởi vì những hành vi phạm tội đó tổn hại trực tiếp tới xã hội và quốc gia. Việc xét xử những trọng tội đó, vì vậy sẽ làm xôn xao dư luận và chia dân chúng thành nhiều bè phái khác nhau, phái thì bênh vực bị cáo, phái thì công kích bị cáo. Một trường hợp như vậy chắc chắn sẽ phanh phui tất cả những cuộc tranh chấp giữa các đảng phái, vì những mối thù oán, những ảnh hưởng và những quyền lợi của nhiều nhóm khác nhau. Nguy cơ gây nên những trường hợp như vậy là do quyết định của toà án không căn bản dựa trên thực tội hay sự trong trắng của bị cáo mà trái lại bị ảnh hưởng bởi thế lực của những đảng phái tranh chấp với nhau mà đang ủng hộ hoặc công kích bị cáo.

Chức vụ trong ngành hành pháp là một chức vụ có quyền hành rộng rãi và hệ trọng, liên quan mật thiết đến thanh danh của những người được bổ nhiệm vào những chức vụ đó. Sự bổ nhiệm đó thuộc quyền của một Chính phủ do dân chúng bầu cử nhưng những người có ảnh hưởng nhiều nhất phần nhiều là lãnh tụ những đảng phái đông nhất hoặc mạnh nhất, và vì vậy một nghị viện mà nhiệm kỳ quá ngắn sẽ không duy trì được một tinh thần hoàn toàn trung lập để xét xử các nhân viên cao cấp trong ngành hành pháp. Vì vậy, hội nghị lập hiến đã không giao quyền hạn xét xử cho Hạ Nghị viện mà lại giao cho Thượng Nghị viện.

Nhưng trước hết, chúng ta cần phải tự hỏi quyền lực xét xử nhân viên chính quyền ngành hành pháp là gì? Quyền lực này có phải là quyền lực của quốc gia để xét xử về hành vi của những người công chức hay không? Nếu đúng như vậy thì những người xét xử thích hợp nhất chỉ có thể là đại diện của nhân dân mà thôi, và quyền lực phán định phải giao phó cho một cơ quan của ngành lập pháp. Nhưng chúng ta có nên phân chia quyền hạn đó cho một cơ quan của một ngành quyền khác hay không? Hội nghị Lập hiến đã bị ảnh hưởng của Anh quốc khi giao quyền lực xét xử cho Thượng Nghị viện, vậy chúng ta hãy xem Anh quốc giải quyết vấn đề này như thế nào. Tại Anh quốc, hạ nghị viện có quyền xét xử trọng tội của
nhân viên chính quyền ngành hành pháp nhưng quyết định lại do Thượng Nghị viện. Hiến pháp của nhiều tiểu bang của chúng ta cũng theo phương pháp đó. Như vậy, chúng ta nhận thấy là phần nhiều các Hiến pháp đều giao phó quyền lực này cho một cơ quan của ngành lập pháp.

Chúng ta có thể giao phó quyền lực đó cho Toà án Tối cao hay không? Chúng ta không dám tin chắc là những vị thẩm phán của Toà án Tối cao sẽ có đủ lòng kiên quyết để xét xử về những vấn đề khó khăn như vậy. Hơn nữa, chúng ta không dám tin chắc là Toà án Tối cao lại có đủ tín nhiệm và uy quyền để dung hoà ý kiến của những người tố cáo với ý kiến của những thẩm phán khi người này là đại diện của dân chúng. Nếu Toà án nhân nhượng những người tố cáo thì bị cáo sẽ bị đặt vào một tình trạng nguy kịch, còn nếu Toà án bị ảnh hưởng bởi những người bênh vực bị cáo thì trái lại, nền an ninh của quốc gia sẽ bị lâm nguy. Để tránh nhược điểm đó Toà án cần phải là một cơ quan có một số lớn nhân viên chứ không nên là một cơ quan mà số nhân viên rất ít. Toà án cần phải có một số lớn nhân viên hơn nữa là do tính chất của cuộc thẩm xét, không
thể coi như những vụ xử thông thường có một bồi thẩm đoàn quyết định giữa những lời cáo trạng và những lời tự bào chữa của bị cáo. Quyết định của những vụ xét xử đặc biệt này quá quan trọng và kết quả sẽ định đoạt danh dự hoặc sự ô nhục của một công chức cao cấp, vì vậy toà án phải có một số đông nhân viên.

Những nhận định trên chứng tỏ Toà án Tối cao không thể thay thế cho Thượng Nghị viện để xét xử trọng tội của nhân viên cao cấp trong ngành hành pháp. Cuối cùng, chúng ta cũng nên xem xét nhận định này nữa: đó là cuộc xét xử để định đoạt về trọng tội của nhân viên trong ngành hành pháp không phải là một quyết định cuối cùng về bị cáo, vì quyết định này chỉ định đoạt xem bị cáo có phạm tội hay không, và nếu phạm tội thì sẽ thu hồi chức vụ đã giao phó cho bị cáo. Sau đó, bị cáo sẽ bị giao trả cho một toà án của ngành tư pháp để định đoạt về hình phạt như trong trường hợp một vụ án thường vậy. Như vậy, chẳng lẽ lại giao phó cho một toà án để định đoạt hai lần về bị cáo, lần thứ nhất về danh dự và quyền lực của bị cáo, và lần thứ hai về số phận và tiền của của bị cáo? Nếu trong lần xét xử thứ nhất có một sự lầm lẫn thì trong lần xét xử
thứ hai làm thế nào để tránh khỏi sự lầm lẫn đó? Nếu cùng một toà án mà xét xử hai lần thì những chứng cớ mới sẽ không có hy vọng được công nhận và sự thận trọng có được nhờ ở sự xét xử hai lần sẽ trở thành vô ích. Sự quyết định về tính mệnh và tài sản của bị cáo đáng lẽ được định đoạt trong vụ xử thứ hai nhưng nếu chỉ có một toà án xét xử cả hai lần thì
ngay trong vụ đầu đã quyết định về tính mệnh và tài sản của bị cáo, trong khi vụ xét xử thứ nhất chỉ định đoạt xem có nên cách chức bị cáo hay không mà thôi. Trong vụ xét xử thứ hai cần phải có một bồi thẩm đoàn nhưng bồi thẩm đoàn cũng dễ bị ảnh hưởng bởi các vị thẩm phán cho nên các vị thẩm phán trong vụ thứ hai thì không nên cùng là những người đã tham gia xét xử trong vụ thứ nhất. Ai là người sẵn lòng giao phó tính mệnh của mình cho một bồi thẩm đoàn nếu bồi thẩm đoàn đó đã bị ảnh hưởng của các quan toà trước khi xét xử?…

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.