Những luận cương liên bang (Phần 19)

V. NGÀNH HÀNH PHÁP

1. Bản tính tổng quát (3/3)

HAMILTON

Coi như tất cả những người có lý trí đều công nhận ngành hành pháp cần phải có uy quyền cương quyết, vậy chúng ta hãy xem những yếu tố nào là những yếu tố làm cho ngành hành pháp có uy quyền cương quyết? Làm thế nào để phối hợp những yếu tố đó cùng những yếu tố bảo vệ tinh thần cộng hòa của chính thể? Và làm thế nào để có thể nhận định rằng Dự thảo Hiến pháp đã phối hợp được những yếu tố trên?

Những yếu tố làm cho ngành hành pháp có uy quyền cương quyết trước hết, là sự đơn nhất; thứ hai là sự lâu dài; thứ ba, những dự liệu thích hợp để bảo vệ uy quyền; thứ tư, những quyền lực thích hợp.

Những yếu tố để bảo vệ tinh thần cộng hòa của chính thể: trước hết, là sự phụ thuộc của chính quyền đối với nhân dân; thứ hai là một tinh thần tắc trách.

Những chính trị gia công nhận những nguyên tắc trên là đúng đều chủ trương rằng ngành hành pháp chỉ nên có một nguyên thủ, còn ngành lập pháp nên có nhiều hội viên. Họ nhận thấy rằng uy quyền cương quyết rất cần thiết cho ngành hành pháp và uy quyền đó chỉ có thể có được khi tập trung trong tay một người độc nhất. Đồng thời, họ cũng nhận thấy rằng ngành lập pháp có đông người thì mới thảo luận kỹ lưỡng và khôn ngoan, vừa đáng để cho nhân dân tín nhiệm, vừa thích hợp để duy trì quyền lợi của nhân dân.

Đơn nhất là yếu tố cần thiết để có quyền, điều đó thì quá rõ ràng. Tính chất nhất quyết, hoạt động, bí mật, mau chóng chỉ có thể có được tới tột độ khi quyền lực tập trung ở một người chứ không phải bị phân tán ở một số người.

Khi hai hoặc nhiều người kết tụ cùng nhau để thực hiện một công cuộc chung thì luôn luôn sẽ có những sự bất đồng ý kiến. Nếu là một chức vụ mà họ đều có chức tước và quyền hành ngang nhau thì lại e là họ sẽ ganh nhau và thậm chí đố kỵ nhau nữa. Dù sao đi nữa thì cũng sợ sẽ có những sự chia rẽ gay go giữa những người đó, và khi có sự chia rẽ, giá trị của họ sẽ bị tổn thương, quyền hành của họ sẽ bị suy nhược, chương trình hoạt động sẽ bị sao nhãng. Nếu tình trạng đó có thể xảy ra, trong một hội đồng tối cao của ngành hành pháp của một nước, thì sẽ có ảnh hưởng tai hại cho những quyết định quan trọng nhất của chính phủ, nhất là những trường hợp khẩn trương nhất của quốc gia. Nguy hại hơn nữa là tình trạng đó có thể chia rẽ quốc gia thành nhiều bè phái chống đối nhau bằng bạo động, mỗi bè phải ủng hộ một cá nhân trong hội đồng chỉ đạo ngành hành pháp…

HAMILTON

Nhiệm kỳ lâu dài đã được kể ở đoạn trên là điều kiện thứ hai cần thiết để làm cho ngành hành pháp có đủ uy quyền cương quyết. Điều kiện này ảnh hưởng tới hai điểm: sự cương quyết của Tổng thống trong việc sử dụng những quyền lực mà Hiến pháp đã giao phó mình, và sự vững chãi cần thiết của một hệ thống hành chính mà Tổng thống đã chấp thuận áp dụng. Về điểm thứ nhất, dĩ nhiên là nhiệm kỳ của Tổng thống càng lâu dài thì sự cương quyết của Tổng thống lại càng được vững chãi. Bản tính của loài người là việc chú trọng nhiều hay ít tới một vật hoặc một chức vụ tùy theo việc người ta giữ được vật hay chức vụ đó lâu hay không. Người ta sẽ không ưa thích một chức vụ nếu chỉ được hưởng trong một thời gian ngắn ngủi và cố nhiên là người ta chẳng dại gì mà hao công tốn lực cho một chức vụ mà người ta không giữ được lâu dài. Nhận xét này đúng cho không riêng một chức vụ mà cả cho những đặc quyền chính trị, những phẩm tước danh dự, hay bất cứ một vật sở hữu nào. Một vị Tổng thống, nếu nhiệm kỳ quá ngắn sẽ nhận thức là trong ít lâu nữa ông sẽ mất chức vụ và sẽ không muốn cương quyết thi hành quyền lực để thực hiện chính sách của mình để rồi làm phật lòng một phần lớn dân chúng hoặc một nhóm lớn trong Quốc hội Lập pháp. Nhất là trong trường hợp mà Tổng thống nhận thức là mình sẽ mất chức vụ trong một thời gian ngắn và nếu muốn tiếp tục giữ chức vụ đó thì cần có sự ưng thuận của những người bầu cử cho mình thì tham vọng cùng lòng sợ hãi của Tổng thống sẽ làm suy giảm tính thanh liêm và trí cương quyết của ông ta.

Có những người chủ trương ngành hành pháp cần phải chiều theo những trào lưu trong dân chúng hoặc trong Quốc hội thì mới là một ngành hành pháp tốt. Những người đó không biết gì về lý do thành lập chính phủ, bộ máy phát triển những phương tiện nâng cao nền hạnh phúc của nhân dân. Nguyên tắc của một chính thể cộng hòa quy định rằng những người mà nhân dân đã giao phó quyền lực quản trị quốc sự phải luôn luôn nghĩ tới quyền lợi của nhân dân nhưng như vậy không có nghĩa là bắt buộc họ phải hoàn toàn chiều theo tất cả các ý muốn nhất thời, những dục vọng bộc phát của nhân dân, khi nhân dân bị những kẻ xu nịnh xúi giục để đi ngược lại quyền lợi của nhân dân. Thường thường nhân dân bao giờ cũng mong muốn những điều công ích. Nhưng cũng có những trường hợp nhân dân sai lầm vì bị những kẻ ỷ lại, những kẻ ăn bám vào xã hội, xu nịnh nhân dân, mua chuộc được lòng tin của nhân dân. Trong trường hợp mà quyền lợi của nhân dân trái ngược với ý thích hoặc mong muốn của nhân dân, bổn phận của những người mà nhân dân đã bầu cử ra để đảm nhiệm chức vụ bảo vệ quyền lợi của nhân dân là phải cương quyết ngăn chặn những đòi hỏi nhất thời đó để cho nhân dân có thời giờ tỉnh ngộ và suy nghĩ chín chắn. Chúng ta có thể kể lại rất nhiều trường hợp mà thái độ cương quyết của chính quyền đã cứu vãn nhân dân khỏi những kết quả nguy hại của những sai lầm của nhân dân, và sau này dân chúng đã biết ơn những người đã có can đảm phụng sự dân chúng dù là phải đi ngược lại ý muốn nhất thời của dân chúng và bị dân chúng thù ghét trong một thời gian.

Nếu chúng ta có thể nói chắc chắn rằng ngành hành pháp có những lúc cần phải không hoàn toàn chiều theo ý muốn của dân chúng, chúng ta không dám hoàn toàn quyết định rằng ngành hành pháp cũng phải không nên hoàn toàn chiều theo ý muốn của ngành lập pháp. Có nhiều trường hợp mà Tổng thống và Quốc hội có thể có những ý kiến bất đồng trong khi nhân dân có một thái độ trung lập. Nhưng trong trường hợp nào cũng vậy, ngành hành pháp vẫn nên can đảm hành động theo ý kiến của mình, hành động một cách cương quyết và tin tưởng.

Những nguyên tắc đã giúp cho chúng ta nhận thấy cần phải phân định các ngành quyền lại cũng giúp cho chúng ta nhận thấy phải làm thế nào để cho các ngành hoàn toàn độc lập với nhau. Phân biệt các ngành hành pháp, tư pháp và lập pháp để làm gì nếu trong khi đã được phân định rồi mà ngành hành pháp và tư pháp vẫn phải phụ thuộc vào ngành lập pháp? Nếu đã phân định rồi mà hãy còn có sự phụ thuộc thì sự phân định đó chỉ là tượng trưng mà không thể nào thực hiện được những mục tiêu của sự phân định đó. Ngành hành pháp và tư pháp cần phải tuân theo các đạo luật, nhưng như vậy không có nghĩa là phải chiều theo ý muốn của cơ quan lập pháp. Nếu ngành này vẫn còn phụ thuộc vào ngành nọ thì tức là đã đi ngược lại nguyên tắc căn bản của một chính phủ tốt, tức là mặc dù có Hiến pháp nhưng tất cả các ngành quyền vẫn tập trung vào một cơ quan. Khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành quyền khác là một khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần túy cộng hòa, khuynh hướng đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong một hội đồng nhân dân nhiều khi tưởng tượng rằng mình chính là toàn dân và sẽ tỏ vẻ bực mình khi thấy các ngành quyền khác chống đối lại ý chí của mình, cho như vậy tức là tổn hại tới danh dự và đặc quyền của mình. Họ có khuynh hướng kiểm soát độc đoán những hoạt động của các ngành khác và vì họ được nhân dân ủng hộ nên nhiều khi họ đã gây khó khăn cho việc phân quyền cân bằng trong chính quyền theo đúng tinh thần của Hiến pháp.

Người ta có thể hỏi là tại sao nhiệm kỳ thiếu lâu dài của nhân viên ngành hành pháp lại là một yếu tố khiến cho ngành hành pháp không hoàn toàn duy trì được sự độc lập của mình đối với ngành lập pháp. Để trả lời câu hỏi này, trước hết chúng ta có thể nhắc lại nhận xét mà chúng ta đã nói tới ở đoạn trên rằng nếu một người chỉ được giữ một chức vụ trong một thời gian ngắn thì người đó sẽ không chăm chú tới chức vụ của mình và không muốn vì chức vụ của mình mà phải mang phiền lụy vào thân khi cần phải cương quyết tranh đấu. Sau nữa, chúng ta nhận thấy là cơ quan lập pháp có ảnh hưởng lớn tới dân chúng, vậy nếu một người dám cả gan chống đối lại cơ quan lập pháp thì cơ quan lập pháp sẽ sử dụng ảnh hưởng của mình đối với dân chúng để làm cho dân chúng thù ghét người đó.

Người ta lại cũng có thể hỏi rằng nhiệm kỳ bốn năm có đủ để thực hiện những mục tiêu dự liệu hay không? Và nếu trả lời là không thì tại sao lại không chỉ định một nhiệm kỳ ngắn hơn, vì với một nhiệm kỳ ngắn, nhân viên ngành hành pháp sẽ không thể lợi dụng chức vụ để trở nên độc đoán. 

Chúng ta có thể trả lời rằng nhiệm kỳ bốn năm hay bao lâu cũng vậy, không thể đủ để thực hiện hoàn toàn những mục tiêu đã trù liệu nhưng dù sao đi nữa thì thì nhiệm kỳ bốn năm cũng được coi là đủ để ảnh hưởng tới tinh thần và chí cương quyết của chính phủ. Thời gian sau khi nhiệm kỳ bắt đầu và trước khi nhiệm kỳ kết thúc dù sao cũng là một giai đoạn mà Tổng thống chắc chắn sẽ không bị lật đổ, và trong thời gian đó, một người có tài đức sẽ có hy vọng làm cho dân chúng nhận thấy chính sách của mình có nhiều điểm tốt đẹp và có thể nêu được những thành tích khả quan. Và ngay cả khi nhiệm kỳ của Tổng thống càng gần tới ngày kết thúc, cố nhiên là sức tự tin và chí cương quyết của Tổng thống sẽ dần dần bị suy giảm, nhưng nếu Tổng thống đã làm được tốt đẹp trong nhiệm kỳ của mình, Tổng thống vẫn có thể hy vọng là dân chúng sẽ nhận xét thuận lợi cho mình, vẫn có thể tin tưởng là dân chúng quý mến, kính nể mình vì tài vì đức, trí minh mẫn và lòng thanh liêm của mình. Tuy bốn năm là một khoảng thời gian mà Tổng thống có thể thi hành cương quyết chính sách của mình nhưng thời gian đó không đáng để cho dân chúng lo ngại là Tổng thống sẽ lợi dụng nhiệm kỳ của mình để đàn áp hoặc xâm phạm tới tự do của nhân dân. Nếu Hạ Nghị viện Anh khi bắt đầu chỉ là một hội đồng có rất ít quyền lực, chỉ có một quyền lực là tán thành hoặc không tán thành sự định đoạt một thứ thuế mới, thế mà sau này đã bành trướng một cách mau chóng đến nỗi hạn chế được các uy quyền của hoàng gia các đặc quyền của giới quý tộc và đã trở thành một nghị viện tượng trưng cho một chính thể dân chủ tự do, và gần đây đã có một uy lực mạnh lớn đến nỗi trong một thời gian đã phá hủy được chế độ quân chủ và hệ thống quý tộc, làm đảo lộn các quy luật của quốc gia lẫn của quốc giáo. Nếu một nghị viện khi mới thành lập chỉ có một quyền lực tầm thường như nghị viện Anh thế mà ngày nay có thể làm cho Anh hoàng phải hoảng sợ vì những sự cải cách do nghị viện này quyết định, thì tại sao chúng ta lại phải lo ngại về quyền lực của một vị tổng thống mà nhiệm kỳ chỉ có bốn năm, và quyền lực đó chỉ là một quyền lực có hạn chế rõ ràng? Chúng ta chỉ nên lo ngại có một điều là Tổng thống sẽ không có đủ uy lực để thi hành nhiệm vụ mà Hiến pháp đã ủy nhiệm cho Tổng thống mà thôi. Tôi chỉ xin nói thêm một điều là nhiệm kỳ bốn năm đáng để cho chúng ta lo ngại là thời gian đó không đủ để giúp cho Tổng thống có đầy đủ một tinh thần cương quyết, và nhiệm kỳ đó không đáng để làm cho chúng ta lo ngại là Tổng thống sẽ lạm dụng quyền lực của mình để làm tổn hại tới nền tự do của dân chúng.

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.