Thị trường hóa cung ứng các dịch vụ công tại Việt Nam - Lời tựa

LỜI TỰA

Tác phẩm các bạn đang cầm trên tay, Báo cáo Thị trường hóa cung ứng các dịch vụ công tại Việt Nam, là sản phẩm cuối cùng của dự án “Phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam” do Viện Friedrich Naumman Vietnam tài trợ.

Trong báo cáo đầu tiên, Phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014, chúng tôi cung cấp một khảo sát và đánh giá toàn diện về mức độ phát triển và tự do của nền kinh tế thị trường Việt Nam hiện nay. Ngoài phần đánh giá tổng thể, Báo cáo đi vào đánh giá cụ thể trong tám lĩnh vực quan trọng cấu thành một nền kinh tế thị trường: hệ thống pháp luật, bộ máy quản trị nhà nước, hệ thống tài chính-tiền tệ, hệ thống doanh nghiệp, thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường đất đai, và thương mại quốc tế. Dựa trên những đánh giá đó, chúng tôi đã đúc kết lại những khuynh hướng chính sách phát triển nền kinh tế thị trường chủ đạo, đã được thừa nhận, của Việt Nam trong thời gian vừa qua, cũng như gợi mở một số khuynh hướng chính sách khác để thúc đẩy nền kinh tế thị trường Việt Nam phát triển hơn nữa.

Trong báo cáo tiếp theo, Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển, chúng tôi tập trung vào việc xây dựng những thể chế chính thức nền tảng cần thiết cho sự phát triển bền vững và lâu dài của nền kinh tế thị trường Việt Nam. Bốn nhóm thể chế chính thức mà chúng tôi quan tâm là: xây dựng hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường và xã hội dân sự, xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô, xây dựng môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng, và xây dựng hệ thống quyền tài sản rõ ràng, hoàn chỉnh, được bảo vệ chắc chắn đối với tài sản công.

Trong báo cáo thứ ba và cũng là cuối cùng này của Dự án, chúng tôi cung cấp một khung khổ phân tích dựa trên trường phái kinh tế học thể chế mới như là một công cụ để phát hiện và thay thế các cơ chế hành chính quan liêu bằng các yếu tố/lực lượng thị trường trong các lĩnh vực cung ứng dịch vụ công. Chúng tôi tin rằng, để phát huy được sức mạnh của cơ chế thị trường thì những người cổ vũ nó không nên chỉ dừng lại ở việc đưa ra những định hướng mang tính nguyên lý về phát triển nền kinh tế thị trường mà cần đưa ra các giải pháp kỹ thuật có tính khả thi để đưa được những lực lượng thị trường vào những nơi mà người ta vẫn thường đóng đinh niềm tin vào tính ưu việt của bộ máy hành chính nhà nước, chẳng hạn cung ứng các loại dịch vụ công như giáo dục, môi trường đô thị, giao thông, v.v.

Qua 30 năm Đổi mới, Việt Nam đã từng bước tiến hành thị trường hóa việc cung ứng dịch vụ công. Trong khi đa phần các lĩnh vực hàng hóa và dịch vụ tư đã được thị trường hóa kể từ năm 1990 thì những thử nghiệm thị trường hóa đầu tiên đối với một số dịch vụ công như giáo dục, văn hóa, y tế, thể dục-thể thao,... chỉ được tiến hành sau Đại hội VIII của Đảng Cộng sản Việt Nam (năm 1996) dưới cái tên “xã hội hóa”. Tuy thế, trong một thời gian dài, đa số các hoạt động cung ứng dịch vụ công vẫn tiếp tục được đảm nhận bởi các đơn vị sự nghiệp công lập. Cụ thể, theo Báo cáo số 392/BC-CP của Chính phủ công bố ngày 22/09/20171, tính đến thời điểm 31/12/2016, tổng số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và địa phương là 556.213 đơn vị, trong đó gần 90% là các đơn vị sự nghiệp giáo dục và y tế, với hơn 2 triệu công chức, viên chức.

Trong 20 năm qua, các biện pháp cải cách khu vực dịch vụ công chủ yếu tập trung vào việc cải thiện hiệu quả hoạt động của các đơn vị công lập theo hướng “giao quyền tự chủ” và tạo điều kiện cho các đơn vị này “tham gia thị trường”. Cũng theo Báo cáo số 392/BC-CP, số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ tài chính vào năm 2011 là 51.455 đơn vị trên tổng số 54.396 đơn vị. Con số này không khác nhiều tính đến cuối 2016, là 50.574 đơn vị trên tổng số 56.213 đơn vị. Tuy nhiên, trong số các đơn vị được giao quyền tự chủ tài chính vào năm 2015, mới chỉ có 3,5% số đơn vị là tự đảm bảo chi thường xuyên và 22,5% đơn vị là đảm bảo một phần chi thường xuyên, còn lại ngân sách nhà nước vẫn phải bao cấp toàn bộ. Những con số này cho thấy việc cải cách khu vực dịch vụ công của Việt Nam gần như vẫn chưa có nhiều biến chuyển trong thời gian qua.

Trong bối cảnh nợ công tăng cao, mà nguyên nhân chủ yếu là do không cắt giảm được chi thường xuyên, Đại hội XII của Đảng Cộng sản Việt Nam (tháng 1/2016) khẳng định quyết tâm “Thực hiện cơ chế thị trường và đẩy mạnh xã hội hóa đối với cung cấp các dịch vụ công”. Chính sách chung để thực hiện chủ trương này về cơ bản là “tăng cường thu hút mọi nguồn lực xã hội, phát triển mạnh các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập; những việc mà doanh nghiệp, người dân làm được và làm tốt thì Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện”. Tuy nhiên, đây thực sự là một nhiệm vụ khó khăn, không chỉ đối với Việt Nam mà còn với nhiều quốc gia khác. Trở ngại đầu tiên xuất phát từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước theo đó dịch vụ công là loại dịch vụ được cung cấp bởi các cơ quan nhà nước. Để tránh cách hiểu định kiến này, qua đó mở đường cho khu vực tư nhân tham gia vào cung ứng các dịch vụ công, Liên hiệp châu Âu đã chấm dứt sử dụng thuật ngữ “dịch vụ công (public services)” và thay vào đó là thuật ngữ “dịch vụ vì lợi ích chung (services of general interest - SGI)”1. Đây là những loại dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp (obligation) nhưng có thể không trực tiếp thực hiện mà ủy nhiệm cho các tổ chức phi chính phủ hoặc khu vực tư nhân thực hiện với những điều kiện nhất định, dưới sự giám sát của các cơ quan nhà nước.

Cách hiểu dịch vụ công như của EU về cơ bản được chấp nhận ở Việt Nam nhưng hẹp hơn, bao gồm dịch vụ hành chính công (như các loại dịch vụ cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch v.v.), dịch vụ sự nghiệp công (như giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, v.v.), và dịch vụ công ích (như vệ sinh môi trường, cấp thoát nước, giao thông công cộng v.v.), nhưng không bao gồm các dịch vụ hành chính công quyền (như an ninh, quốc phòng, tư pháp, v.v.). Tuy nhiên, khó khăn thực sự của việc đưa các lực lượng thị trường vào trong hoạt động cung ứng dịch vụ công - quá trình thị trường hóa cung ứng dịch vụ công - không phải nằm ở vấn đề ngữ nghĩa. Vấn đề chính nằm ở chỗ các nhà làm chính sách thiếu phương pháp và tiêu chí để xác lập đâu là loại dịch vụ công. Nhà nước nên rút khỏi để tư nhân tham gia. Và ngay cả trong lĩnh vực dịch vụ công mà Nhà nước vẫn độc quyền cung cấp thì yếu tố thị trường nào có thể đưa vào để cải thiện hiệu quả hoạt động của lĩnh vực đó. Do thiếu phương pháp và tiêu chí để xác định đâu là các giải pháp thị trường nên dẫn đến việc các cơ quan nhà nước chưa dám đẩy mạnh quá trình thị trường hóa các hoạt động cung ứng dịch vụ công ích.

 

Mục tiêu chính của báo cáo này xây dựng một khung khổ phân tích để xác định cơ chế thị trường nên được áp dụng tại những lĩnh vực nào hoặc khâu nào trong việc cung ứng dịch vụ công thì sẽ kinh tế hơn cơ chế hành chính quan liêu của Nhà nước. Theo cách tiếp cận truyền thống, khung khổ lý thuyết kinh tế học phúc lợi tân cổ điển về hàng hóa công (public good) sẽ được áp dụng để xác định đâu là loại dịch vụ công thực sự là hàng hóa công đâu là hàng hóa công không thuần khiết và đâu là hàng hóa tư dựa trên hai tiêu chí về tính loại trừ và tính xung đột của hàng hóa khi sử dụng. Vấn đề cơ bản của các loại hàng hóa công thuần khiết và nhiều loại hàng hóa công không thuần khiết trong nền kinh tế thị trường là vấn đề kẻ ăn không (free-rider). Nếu không thể ngăn ngừa ai đó sử dụng một hàng hóa nào đó thì không thể thu được tiền của người tiêu dùng khi họ sử dụng mỗi đơn vị hàng hóa công trừ phi người tiêu dùng tự nguyện chi trả. Do đó, việc sản xuất cung ứng hàng hóa công sẽ rơi vào tình huống thu không đủ chi vì có nhiều người có xu hướng “ăn không”. Thị trường thất bại trong việc cung ứng hàng hóa công do cung không đáp ứng đủ cầu.

 

Khung khổ phân tích của kinh tế học phúc lợi, ở một mức độ nào đó, cho chúng ta biết được những lĩnh vực dịch vụ công nào khu vực tư nhân có thể tham gia cung ứng. Tuy nhiên, cách tiếp cận này không giúp chúng ta phân tích được sâu hơn về khả năng tham gia của lực lượng thị trường vào trong những công đoạn hoặc cấu phần khác nhau của quá trình cung ứng một dịch vụ nào đó. Nó không cho ta biết được tương quan chi phí giữa việc để cho lực lượng thị trường thực hiện và cơ chế hành chính quan liêu của Nhà nước thực hiện đối với mỗi công đoạn. Chẳng hạn, nếu chỉ dựa trên khung khổ phân tích của kinh tế học phúc lợi, rất khó để chúng ta đưa ra được khuyến nghị cho phép khu vực tư nhân có thể tham gia vào lĩnh vực thu gom, xử lý rác thải đô thị. Về mặt lý thuyết, do đây không phải là loại hàng hóa công thuần khiết, nên ở một mức độ nào đó khu vực tư nhân có thể tham gia. Nhưng làm thế nào để giải quyết được bài toán kẻ ăn không ở từng công đoạn, để từ đó đưa ra những giải pháp cho khu vực tư nhân tham gia thì cách tiếp cận này chưa thể đưa ra được câu trả lời.

Để bổ sung cho khiếm khuyết trong khung khổ phân tích của kinh tế học phúc lợi, chúng tôi đưa khung khổ phân tích của kinh tế học thể chế mới vào việc phân tích khả năng đưa các lực lượng thị trường vào trong các hoạt động cung ứng dịch vụ công. Kinh tế học thể chế mới cho phép chúng ta phân tích tới cấp độ đơn vị giao dịch, nhờ đó chúng ta có rất nhiều cách thức để đưa các giải pháp thị trường vào trong hoạt động cung ứng dịch vụ công nhằm giải quyết vấn đề kẻ ăn không thay vì trao cho Nhà nước toàn quyền từ sản xuất cho đến phân phối thông qua bộ máy hành chính của Nhà nước. Cụ thể, kinh tế học thể chế cho rằng việc cung ứng và tiêu thụ hàng hóa công không nhất thiết phải diễn ra đồng thời với tất cả mọi thành viên trong cộng đồng nên có thể diễn ra qua nhiều công đoạn hoặc hoạt động giao dịch. Với từng công đoạn có thể lựa chọn áp dụng một khung định hướng giao dịch (governance structure) phù hợp cho loại giao dịch tương ứng. Ngay cả với các công đoạn mà việc tiêu thụ diễn ra đồng thời đối với các thành viên trong cộng đồng thì vẫn có thể hình thành các quy tắc nội bộ (local rules) về cơ chế thu thuế/phí và phân phối sao cho lợi ích mà mỗi cá nhân thu được lớn hơn chi phí họ phải bỏ ra để tạo ra được cầu chung mà không cần đến tín hiệu giá thị trường. Và ngay cả trong trường hợp việc tiêu thụ và sản xuất diễn ra đồng thời trong một cộng đồng thì vẫn có thể tổ chức theo cách việc sản xuất và việc tiêu thụ được đại diện bởi hai nhóm khác nhau. Chẳng hạn Ủy ban Nhân dân (UBND) thành phố đại diện cho người dân trên khía cạnh tiêu thụ nhưng các cơ quan cảnh sát, bảo trì đường phố, v.v. cũng vẫn thuộc UBND thành phố nhưng lại là nơi cung ứng các hàng hóa công.

Khung khổ phân tích dựa trên lý thuyết kinh tế học thể chế mới mà chúng tôi xây dựng để đề xuất chính sách thị trường hóa cung ứng một lĩnh vực dịch vụ công nào đó bao gồm một trình tự gồm sáu bước phân tích như sau:

- Xác định các loại hoạt động/giao dịch kinh tế trong phạm vi lĩnh vực cung ứng dịch vụ công đang xem xét;

- Xác định các chủ thể giao dịch tham gia vào từng hoạt động kinh tế trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công đang xem xét;

- Xác định các thuộc tính giao dịch của từng hoạt động kinh tế trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công đang xem xét;

- Xác định môi trường thể chế cho toàn bộ cũng như từng hoạt động kinh tế trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công đang xem xét;

- Xác định các khung định hướng giao dịch cho từng hoạt động kinh tế;

- Xác định các giải pháp thị trường có thể áp dụng để cải thiện khung định hướng giao dịch cho từng hoạt động kinh tế theo hướng thị trường.

Dựa trên khung phân tích này chúng tôi đã tiến hành nghiên cứu đề xuất chính sách thị trường hóa cho bốn lĩnh vực dịch vụ công: xử lý nước thải và chất thải rắn; cung cấp kết cấu hạ tầng đường bộ cao tốc; giáo dục đại học; và đánh giá sự phù hợp.

Mặc dù vậy, chúng tôi phải thú thực rằng, do hạn chế về thời gian và kinh phí, báo cáo này mới chỉ dừng ở mức độ gợi mở chính sách trong bốn lĩnh vực này thay vì đưa ra được những bản thiết kế/lộ trình cụ thể để đưa các lực lượng thị trường thay thế cho phần lớn các cơ chế quan liêu trong từng lĩnh vực. Một nghiên cứu hoàn chỉnh cần phải xây dựng các phiếu khảo sát chi tiết các chủ thể giao dịch để xác định được chuẩn xác hơn các thuộc tính giao dịch cho từng hoạt động kinh tế cũng như tác động của môi trường thể chế đối với các thuộc tính giao dịch này. Đối với các vấn đề giá, phí có thể áp dụng các phương pháp thiết kế cơ chế (mechanism design) hoặc xây dựng thị trường (market design) để đề xuất các giải pháp chi tiết. Các nghiên cứu ở đây chủ yếu dựa trên kết quả nghiên cứu thứ cấp và kinh nghiệm của các tác giả để xác định, với mức độ cẩn trọng cao nhất, các thuộc tính giao dịch của các hoạt động tại lĩnh vực nghiên cứu. Với các đề xuất về giá và phí, các nghiên cứu chủ yếu dừng ở mức độ gợi mở về khả năng áp dụng các hình thức thu phí khác nhau thay vì đưa ra những cơ chế tính toán cụ thể.

Tuy vậy, chúng tôi tin tưởng rằng với khung khổ phân tích mà chúng tôi xây dựng và áp dụng cho bốn trường hợp cụ thể, bản thân chúng tôi cũng như các nhóm nghiên cứu khác sau này có thể tiến hành kỹ lưỡng hơn và đưa ra được những khuyến nghị chính sách cụ thể hơn nữa trong việc cải cách từng lĩnh vực dịch vụ công. Những khuyến nghị chính sách như vậy sẽ là cơ sở để các nhà lập chính sách có thể tự tin và mạnh dạn đẩy nhanh hơn nữa quá trình thị trường hóa cung ứng dịch vụ công trên tất cả các lĩnh vực. Thực hiện thành công việc thị trường hóa khu vực này sẽ đồng thời giảm bớt gánh nặng ngân sách và tăng chất lượng dịch vụ, giúp cải thiện lâu dài đời sống của người dân cả trên khía cạnh kinh tế lẫn xã hội.
Giống như hai báo cáo trước, báo cáo này là sản phẩm của nhóm các chuyên gia nghiên cứu độc lập đến từ bốn cơ quan nghiên cứu và tư vấn kinh tế có uy tín tại Hà Nội - Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương (CIEM), Viện Kinh tế Việt Nam (VIE), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), và Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR) thuộc trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội - và từ một số cơ quan nghiên cứu khác. Để hình thành được báo cáo này chúng tôi chịu ơn của nhiều cá nhân và tổ chức.

Một lần nữa, nhóm tác giả chân thành cảm ơn những đóng góp quý báu từ nhiều đồng nghiệp mà chúng tôi không thể kể hết tên tại mỗi cơ sở nghiên cứu. Rất nhiều nội dung của báo cáo này được tóm lược lại từ các kết quả nghiên cứu khác, đã công bố hoặc chưa công bố, của các đồng nghiệp tại các cơ quan này. Nếu không được phép tiếp cận các nghiên cứu này thì chúng tôi sẽ rất khó có thể hoàn thành được báo cáo trong khoảng thời gian cho phép.

Tiếp đến, nhóm tác giả chân thành cảm ơn các thảo luận và gợi ý của những chuyên gia đã tham dự cuộc trao đổi ý tưởng về Báo cáo tại Vườn quốc gia Ba Vì, Hà Nội ngày 05/07/2016 cũng như các góp ý, phản biện quý báu sau khi Dự thảo Báo cáo được hoàn thành. Đó là Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Anh, Tiến sĩ Vũ Sỹ Cường, ông Lê Sỹ Giảng, bà Phạm Chi Lan, Tiến sĩ Nguyễn Thường Lạng và Tiến sĩ Phó Đức Tùng. Tại buổi hội thảo góp ý cho Dự thảo Báo cáo ngày 11/11/2016 tại Press Club (Hà Nội), nhóm nghiên cứu cũng nhận được rất nhiều góp ý chân thành của những đại biểu tham gia hội thảo, đặc biệt là của Tiến sĩ Lê Đăng Doanh.

Chúng tôi đặc biệt xin gửi lời cảm ơn tới Tiến sĩ Phạm Thế Anh đã đồng hành cùng nhóm nghiên cứu trong hai báo cáo trước và báo cáo này. Ông đã có rất nhiều đóng góp trong quá trình hình thành ý tưởng cũng như phản biện các nội dung của báo cáo. Rất tiếc rằng lần này ông đã không thể thu xếp được thời gian tham gia biên tập báo cáo như những lần trước.

Cuối cùng, chúng tôi xin chân thành cảm ơn tới Viện Friedrich Naumman Vietnam đã tài trợ nhóm tác giả thực hiện và hoàn thành không chỉ báo cáo này mà cả các báo cáo trước. Các cán bộ dự án của Viện đã hết sức nhiệt tình và tận tâm giúp đỡ chúng tôi trong các quá trình kết nối các chuyên gia và tổ chức các sự kiện liên quan, cũng như rất thông cảm và kiên nhẫn chờ đợi chúng tôi hoàn thiện báo cáo này.

Chúng tôi tin rằng báo cáo này không thể tránh khỏi nhiều thiếu sót dù rằng đã nhận được sự góp ý và hỗ trợ từ nhiều đồng nghiệp. Chúng tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về những thiếu sót và mong muốn nhận được nhiều ý kiến phê bình cũng như xây dựng hơn nữa từ phía các độc giả, để chúng tôi có cơ hội được học hỏi và hoàn thiện hơn trong những nghiên cứu tiếp theo.

Tham khảo toàn bộ tại đây: https://thitruongtudo.vn/chi-tiet/thi-truong-hoa-cung-ung-cac-dich-vu-cong-tai-viet-nam.html