Chính thể đại diện - Chương 15: Về các cơ quan đại diện địa phương

Chính quyền trung ương có thể làm tốt, hay cố gắng đảm bảo làm tốt, chỉ một phần nhỏ hoạt động công cộng của một đất nước; và thậm chí ngay cả ở chính quyền của chính chúng ta, chính quyền ít tập trung nhất tại châu Âu, thì ít nhất là bộ phận lập pháp của quyền lực nhà nước, quá bận rộn với các công việc địa phương, và rất thường sử dụng quyền lực tối cao của Nhà nước để cắt bỏ những nút nhỏ nhặt mà hẳn phải có những biện pháp khác tốt hơn để tháo gỡ. Một số lượng khổng lồ các công việc riêng tư choán hết thời gian của Nghị viện và sự suy nghĩ của các cá nhân thành viên của nó, làm họ xao lãng khỏi công việc đích thực của một đại hội đồng của quốc gia, là điều được tất cả các nhà tư tưởng và những người quan sát nhận thấy như một điều xấu nghiêm trọng, và tệ hơn nữa là điều xấu ấy đang gia tăng.

Bản luận văn được thiết kế có giới hạn này thật không thích hợp để thảo luận đầy đủ chi tiết một vấn đề to lớn, tuyệt nhiên không phải là đặc thù riêng cho chính thể đại diện, ấy là vấn đề những giới hạn thích đáng của hoạt động chính quyền. Tôi cũng đã nói ở một chỗ khác(*) về những gì tôi cảm thấy phù hợp nhất về bản chất với những nguyên lý mà nên dựa vào đó để xác định phạm vi hoạt động. Thế nhưng sau khi đã trừ ra các chức năng mà phần lớn các chính quyền châu Âu đều làm, nhưng là những chức năng mà các nhà chức trách tuyệt nhiên không nên nhận làm, thì vẫn còn vô số những trách nhiệm đa dạng mà nếu chỉ dựa trên nguyên tắc phân công lao động thì dứt khoát phải chia sẻ giữa chính quyền trung ương và địa phương. Không chỉ đòi hỏi phải phân chia riêng rẽ các viên chức hành pháp (một mức độ phân chia tồn tại dưới mọi chính thể), mà ngay cả sự kiểm soát nhân dân đối với các viên chức ấy cũng chỉ có thể thực thi có lợi thông qua một cơ quan riêng rẽ. Việc bổ nhiệm ngay từ đầu, chức năng giám sát và kiểm tra họ, trách nhiệm cung ứng hay từ chối, cung ứng các trợ cấp cần thiết cho những hoạt động của họ, đó là những việc phải dựa vào dân chúng địa phương chứ không phải dựa vào nghị viện quốc gia hay nền hành pháp quốc gia. Tại một số nơi của các Tiểu bang New England, những chức năng này vẫn hãy còn được thi hành trực tiếp bởi những đại hội đồng của nhân dân địa phương; người ta bảo rằng các kết quả là tốt hơn mong đợi; và những cộng đồng có học vấn cao này rất thỏa mãn với kiểu cách sơ khai ấy của chính quyền địa phương, và họ không mong muốn thay thế nó bằng hệ thống đại diện duy nhất mà họ được biết, là cái hệ thống đại diện mà tất cả các nhóm thiểu số đều bị tước quyền bầu cử [trong thực tế]. Tuy nhiên, chính những trường hợp đặc thù như thế đòi hỏi phải làm cho công việc sắp xếp này có thể chấp nhận được trong thực tế, và nói chung, cần phải quay trở lại với kế hoạch xây dựng Nghị viện đại diện cấp dưới để lo các công việc địa phương. Những tổ chức ấy tồn tại ở nước Anh, nhưng rất không đầy đủ, rất không chính quy và thiếu hệ thống; ở một số nước khác được cai trị ít tính chất nhân dân hơn, nhưng hiến pháp của họ lại hợp lý hơn nhiều, ở nước Anh luôn có nhiều tự do hơn, nhưng sự tổ chức lại tồi tệ hơn, trong khi đó ở các nước khác có sự tổ chức tốt hơn, nhưng lại ít tự do hơn. Vậy thì cần thiết phải có sự đại diện thành phố hay tỉnh lỵ bổ sung thêm vào sự đại diện quốc gia: và còn lại hai vấn đề phải giải quyết, ấy là các hội đồng đại diện địa phương phải được thành lập như thế nào, và phạm vi các chức năng của những hội đồng ấy là gì.

Trong khi xem xét những vấn đề ấy có hai điểm đòi hỏi phải chú ý tới ở mức độ ngang nhau: làm thế nào để bản thân công việc địa phương được làm tốt nhất; và làm thế nào để việc thực hiện những công việc ấy có thể biến thành công cụ hữu hiệu nhất bồi dưỡng tinh thần công cộng và phát triển trí tuệ. Trong một phần trước của sự thẩm tra này tôi đã nhấn mạnh bằng những ngôn từ mạnh mẽ – khó có ngôn từ nào đủ mạnh để biểu lộ hết sức mạnh niềm tin của tôi – đến tầm quan trọng của phần tác động của những thiết chế tự do, có thể được gọi là sự giáo dục công cộng cho các công dân. Bây giờ, về tác động ấy thì các thiết chế hành chính địa phương là công cụ chủ yếu. Ngoại trừ việc họ tham gia như bồi thẩm viên trong lĩnh vực tư pháp, thì quần chúng nhân dân có rất ít cơ hội đích thân tham dự vào sự điều hành công việc chung của cộng đồng. Đọc báo chí, và có thể viết bài cho báo, các cuộc mít tinh hội họp công cộng, và sự góp ý đủ loại gửi tới các cơ quan quyền lực chính trị, ấy là phạm vi tham gia của các công dân bình thường vào nền chính trị chung trong thời kỳ giữa một cuộc bầu cử Nghị viện này với một cuộc bầu cử Nghị viện kia. Dù không thể phóng đại tầm quan trọng của những quyền tự do khác nhau ấy, và về mặt đảm bảo cho nền tự do cũng như là phương tiện bồi dưỡng chung, thì sự rèn luyện mà những quyền tự do ấy đem lại là về mặt tư duy nhiều hơn hành động, và về mặt tư duy không có trách nhiệm hành động; vẫn hơn là thụ động tiếp thu tư tưởng của một ai đó. Thế nhưng trong trường hợp của các hội đồng địa phương thì nhiều công dân, ngoài chức năng bầu chọn, về phần mình còn có cơ hội được bầu chọn, và nhiều người, hoặc bằng sự tuyển lựa hoặc bằng sự luân phiên, được bổ nhiệm vào chỗ này hay chỗ khác trong vô số các cơ quan hành pháp địa phương, ở các vị trí đó họ phải hành dộng vì các lợi ích chung, cũng như suy nghĩ và phát biểu vì những lợi ích ấy, và việc suy nghĩ thì không thể hết thảy đều giao cho người khác làm thay được. Có thể bổ sung thêm rằng những chức năng địa phương ấy, nói chung không mưu cầu những thứ cao xa, nhưng lại thực hiện sự giáo dục chính trị quan trọng, chính là phương tiện giao lưu với tầng lớp thấp hơn trong xã hội. Cho nên, do việc giáo dục tinh thần cho dân chúng ở các công việc địa phương giữ một vai trò quan trọng hơn so với những công việc chung của nhà nước, và nhất là trong trường hợp này, những lợi ích sống còn không phụ thuộc quá nhiều vào chất lượng của việc quản lý, nên cho phép ta ưu tiên xem trọng mục đích giáo dục tinh thần hơn là chất lượng quản lý công việc chung của cả đế chế.

Sự thành lập đúng đắn các hội đồng đại diện địa phương không phải quá khó khăn. Những nguyên lý áp dụng cho nó không khác biệt về bất cứ phương diện nào so với những gì được áp dụng cho sự đại diện quốc gia. Giống như các định chế đại diện cao hơn, điều cần thiết là các cơ quan đại diện địa phương cũng phải do nhân dân địa phương bầu ra; và các lý do ủng hộ cho việc tạo nên một cơ sở dân chủ rộng rãi càng có sức nặng hơn ở đây, bởi các nguy cơ ít hơn nhiều, còn các lợi điểm thì thậm chí còn lớn hơn, nhất là đối với việc giáo dục và đào tạo nhân dân về nhiều phương diện. Vì nhiệm vụ chính của các hội đồng địa phương là đánh thuế và chi tiêu tiền đóng thuế địa phương, nên quyền bầu cử phải trao cho tất cả những người đóng góp thuế địa phương, và loại trừ tất cả những người không đóng góp. Tôi giả thiết rằng ở đây không có thuế trực thu, không có nghĩa đóng thuế nhập thị, hoặc nếu có thì chỉ là thuế phụ thu; những người gánh chịu thuế này cũng bị coi như đóng thuế trực thu. Sự đại diện của các nhóm thiểu số phải được đảm bảo theo cung cách giống như trong Nghị viện quốc gia, và có cùng những lý lẽ mạnh mẽ để thực hiện quyền có nhiều lá phiếu. Chỉ có điều ở đây có sự phản đối không dứt khoát lắm, cả ở hội đồng cấp thấp cũng như cấp cao hơn, đối với việc thực hiện quyền có nhiều lá phiếu bằng cách phụ thuộc vào (như trong một số cuộc bầu cử địa phương của chính nước ta) sự phân loại đơn thuần theo tiền bạc: vì sự sử dụng tiền bạc thật trung thực và tiết kiệm là một phần công việc của hội đồng địa phương có tính chất quan trọng hơn nhiều so với công việc của hội đồng quốc gia, cho nên sẽ công bằng hơn cũng như khôn ngoan hơn, nếu cho phép những người mà lợi ích tiền bạc của họ bị đe dọa tổn thất nhiều hơn có một ảnh hưởng lớn hơn theo tỷ lệ.

Trong các Ban những người Bảo vệ (Boards of Guardians) [theo dõi việc thi hành luật về người nghèo], được thành lập mới đây theo các thiết chế đại diện địa phương, các thẩm phán trị an của thành phố mặc nhiên do chức vụ (ex officio) ngồi cùng với các thành viên được bầu ra, với con số giới hạn bởi luật lệ là một phần ba tổng số. Tôi không nghi ngờ gì về hiệu quả có lợi của điều khoản này trong cái hiến pháp đặc thù của xã hội nước Anh. Nó đảm bảo thu hút được sự tham gia của giai tầng có học vấn hơn trong những hội đồng ấy so với những cánh khác và trong khi ấy, sự giới hạn con số những thành viên mặc nhiên lại ngăn ngừa họ giành được ưu thế bằng sức mạnh đa số đơn thuần, họ, như là sự đại diện thực tế của một giai tầng khác, đôi khi có những lợi ích khác với bộ phận còn lại, chính là sự đối trọng lại lợi ích có tính giai cấp của những điền chủ hay các chủ tiệm nhỏ, những người chiếm số đông trong những người Bảo vệ được bầu ra. Không thể đưa ra một lời ngợi ca tương tự đối với sự tổ chức các ban cấp tỉnh mà chúng ta đang có, những Phiên họp hằng quý bao gồm chỉ riêng những thẩm phán trị an; họ là những người mà bên cạnh và ngoài nhiệm vụ tư pháp còn được giao giải quyết một số công việc quản lý nhà nước quan trọng khác. Kiểu cách hình thành những hội đồng ấy là dị thường nhất, họ chẳng được bầu ra cũng không được chỉ định theo bất cứ ý nghĩa thích đáng nào của ngôn từ, mà lại giữ những chức năng quan trọng, giống như các lãnh chúa phong kiến mà họ kế vị, thực sự dựa vào quyền sở hữu những đồng ruộng: quyền bổ nhiệm trao cho Ngôi vua (hoặc nói một cách thực tế là trao cho một người trong bọn họ, vị Quý tộc thay thế) được sử dụng chỉ như biện pháp loại trừ bất cứ ai được cho là hắn sẽ làm mất thể diện hội đồng, hoặc giả đôi khi là một người ở phe tà giáo trong chính trị. Thiết chế, về nguyên tắc là mang tính quý tộc nhiều nhất, đến nay vẫn còn lại ở nước Anh; quý tộc hơn nhiều so với Thượng nghị viện (House of Lords), vì nó ban cấp tiền bạc công và sử dụng những lợi ích công quan trọng không cùng với một quốc hội nhân dân, mà chỉ tự một mình nó thôi. Các tầng lớp quý tộc của chúng ta ngoan cố bám chặt lấy nó; nhưng nó hiển nhiên mâu thuẫn với tất cả những nguyên tắc là nền tảng của chính thể đại diện. Ở Ban cấp Hạt (County) không có cùng sự biện bạch như ở các Ban những người Bảo vệ, mặc dù có sự pha trộn những thành viên mặc nhiên với những thành viên được bầu ra; vì công việc của một hạt có tầm cỡ đủ rộng lớn để là đối tượng của sự quan tâm và hấp dẫn đối với những người thượng lưu của cả nước, để được bầu vào Ban họ hẳn không gặp khó khăn nhiều hơn là việc họ phải trúng cử vào Nghị viện như những thành viên của hạt.

Về việc định giới các khu bầu cử để bầu ra các hội đồng địa phương thì cái nguyên tắc được gọi là cộng đồng lợi ích địa phương, khi được áp dụng vào việc đại diện ở nghị viện như một quy tắc riêng biệt và mềm dẻo, ắt sẽ là không thích đáng, nhưng duy nhất ở trường hợp này thì lại là điều đúng đắn và có thể áp dụng được. Chính mục đích của sự đại diện địa phương là để cho những người có bất cứ lợi ích chung nào mà họ không chia sẻ với hội đoàn toàn thể của đồng bào cả nước, có thể tự mình điều hành lợi ích chung ấy: và mục đích này sẽ bị phủ nhận, nếu sự phân bố đại diện địa phương lại tuân theo một quy tắc khác biệt với việc tập hợp những lợi ích chung ấy. Có những lợi ích địa phương đặc thù cho mỗi thành phố, dù lớn hay nhỏ, và chung cho mọi cư dân của nó: vậy nên mỗi thành phố, không phân biệt kích cỡ, nên có được hội đồng thành phố. Và cũng hiển nhiên như vậy là mỗi thành phố nên có chỉ một hội đồng thôi. Các khu phố khác nhau của cùng một thành phố ít khi, hoặc chẳng bao giờ có lợi ích địa phương khác biệt nhau; tất cả họ đều đòi hỏi cùng những thứ cần phải làm, cùng những chi phí phải gánh chịu; và ngoại trừ những thứ, như đối với các nhà thờ của họ, nên để cho giáo khu trông nom, ngoài ra nên sắp xếp chung để phục vụ cho mọi người. Lát đường, chiếu sáng, cung cấp nước, hệ thống thoát nước, bến cảng và điều chỉnh thị trường, nếu tổ chức khác nhau ở các khu phố khác nhau trong cùng một thành phố thì nhất định sẽ lãng phí lớn và bất tiện rất nhiều. Việc chia nhỏ London thành sáu hay bảy quận độc lập, mỗi quận có những nơi đặt riêng đối với công việc địa phương (và không có sự quản lý chuyên ngành thống nhất) làm ngăn trở khả năng hợp tác, điều hòa và hiệu quả vì các mục đích chung. Việc chia nhỏ ấy xóa bỏ nguyên tắc điều hành giống nhau về công tác địa phương, buộc chính quyền trung ương phải nắm lấy những việc mà tốt nhất nên để cho chính quyền địa phương làm, nếu giả sử có một quyền uy nào đó mở rộng ra toàn thể thủ đô, và không đáp ứng mục đích nào khác hơn là giữ vững sự gắn kết kỳ diệu của những hoạt động kinh tế hiện đại và vẻ bề ngoài cổ kính, là Hội đồng của Thành phố London.

Một nguyên tắc cũng quan trọng không kém, ấy là trong mỗi khu vực địa phương thì chỉ nên có một hội đồng được bầu ra mà thôi, không nên có những hội đồng khác nhau cho các bộ phận khác nhau của nó. Sự phân công lao động không có nghĩa là cắt nhỏ mỗi công việc ra thành những phần vụn vặt; nó có nghĩa là sự hợp nhất các hoạt động thuộc loại thích đáng để được hoàn tất bởi cùng những người ấy, và là sự chia tách các hoạt động thuộc loại mà được hoàn tất bởi những người khác nhau thì sẽ tốt hơn. Các nhiệm vụ hành pháp của địa phương quả thực đòi hỏi phải phân chia thành những ban ngành của Nhà nước; bởi vì những nhiệm vụ ấy là khác nhau về chủng loại, mỗi nhiệm vụ đòi hỏi tri thức đặc thù cho bản thân nó và để hoàn thành tốt nhiệm vụ thì cần phải có sự chăm sóc thống nhất của một viên chức có trình độ chuyên môn riêng. Thế nhưng những lý do phân cấp áp dụng cho ngành hành pháp lại không áp dụng được cho việc kiểm soát. Công việc của hội đồng được bầu ra không phải là làm công việc, mà nhìn thấy công việc được làm thật đúng đắn, và không có gì cần làm mà lại bị bỏ bê. Chức năng này có thể được hoàn tất đối với tất cả các ban ngành bởi cùng một hội đồng giám thị, và bởi một cái nhìn tập thể và toàn diện thì tốt hơn nhiều so với cái nhìn vụn vặt và chi li. Trong các công việc công, và chắc là trong công việc tư cũng vậy, hẳn sẽ là ngu ngốc nếu mỗi người làm việc lại phải có người giám thị cho mình. Chính quyền của Ngôi vua gồm nhiều ban ngành và có nhiều vị bộ trưởng điều hành những ban ngành ấy, thế nhưng các vị bộ trưởng đó không có Nghị viện cho mỗi người để bám theo việc thực hiện nhiệm vụ của họ. Hội đồng địa phương, giống như Nghị viện quốc gia, có công việc thích đáng cho mình là xem xét lợi ích của địa phương như một tổng thể bao gồm những bộ phận, mà những bộ phận ấy phải ăn khớp với nhau và chăm lo cho tầm quan trọng theo trật tự và tỷ lệ của mình.

Còn có một lý do khác rất có trọng lượng để thống nhất sự kiểm soát mọi công việc của địa phương vào một hội đồng. Sự không hoàn hảo nhất của các thiết chế nhân dân địa phương và nguyên nhân chủ yếu của sự thất bại rất thường gặp ở các thiết chế ấy, đó là trình độ thấp kém về trí tuệ và tinh thần của những người thực hiện các thiết chế ấy. Tuy nhiên, việc những thiết chế ấy phải có tính cách rất hỗn tạp thực ra cũng là một phần của tính hữu ích của thiết chế; đó là do cái hoàn cảnh làm ra thiết chế chủ yếu là để biến thành trường học cho khả năng chính trị và trí tuệ tổng quát. Thế nhưng trường học đòi hỏi phải có thầy giáo cũng như người học; sự ích lợi của việc truyền dạy phụ thuộc vào việc đưa các đầu óc thấp kém tiếp xúc với những trí tuệ cao cấp, một sự tiếp xúc mà trong đời sống thường nhật nhìn chung là chuyện hiếm hoi, và sự thiếu vắng tiếp xúc như thế là nguyên nhân chủ yếu duy trì phần đông nhân loại ở một mức độ ngu dốt đầy mãn nguyện. Hơn thế nữa, cái trường học lại là thứ không ra gì, một trường học của điều xấu xa thay vì điều tốt, nếu thiếu vắng sự giám sát đúng đắn, và nếu không có những tính cách cao cấp hơn ở ngay trong trường học, thì hành động của hội đồng, như rất thường thấy, sẽ bị để cho suy thoái thành một sự theo đuổi tư lợi của các thành viên hội đồng một cách vô lương tâm và ngu đần. Giờ đây thật vô vọng để động viên những người thuộc lớp cao hơn, hoặc về xã hội hoặc về trí tuệ, chia sẻ công việc hành chính địa phương vụn vặn, như là Ban Lát đường hay Ủy ban Thoát nước. Toàn thể công việc địa phương ở thành phố của họ không còn là một đối tượng đầy đủ để động viên những người có sở thích thiên về các công việc quốc gia, hay những người mà tri thức của họ khiến họ đủ khả năng làm những công việc ấy, để họ trở thành thành viên của một hội đồng đơn thuần địa phương, và cống hiến cho hội đồng ấy thời gian và sự suy nghĩ cần thiết, đặng đưa sự hiện diện của họ thành một thứ gì đó nhiều hơn là tấm bình phong cho việc xoay sở kiếm chác của những kẻ thấp kém, che chắn cho trách nhiệm của chúng. Một Ủy ban đơn thuần lo việc công ích [đường xá, cầu cống…], dù nó bao trùm toàn bộ thủ đô, chắc chắn sẽ phải bao gồm cùng một lớp người như tập thể những người đóng góp cho nhà xứ của các giáo khu London; bất kể chuyện này có khả thi hoặc thậm chí có đáng mong muốn hay không, thì những người như thế khó mà chiếm đa số; nhưng điều quan trọng là đối với mỗi mục đích mà các hội đồng địa phương trù tính phục vụ, dù nó có là việc hoàn thành những nhiệm vụ đặc biệt một cách khai sáng và trung thực, hay bồi dưỡng trí tuệ chính trị cho quốc gia, thì mỗi hội đồng như vậy phải bao gồm một phần những trí tuệ tốt nhất của địa phương; như thế họ sẽ được tạo điều kiện tiếp xúc một cách hữu ích nhất, với những đầu óc thấp kém hơn, để những người này thu nhận được từ họ thứ tri thức địa phương hay nghiệp vụ mà họ phải trao cho, và về phần mình lại truyền cảm hứng cho họ đi tới những ý tưởng rộng lớn hơn, và những mục đích cao xa hơn và khai sáng hớn.

Một làng đơn thuần không có quyền đòi hỏi có sự đại diện ở khu vực. Tôi hiểu làng là một nơi mà các cư dân không biểu hiện nổi bật tính thị trường trong nghề nghiệp hay trong các quan hệ xã hội, khác biệt với các vùng nông thôn tiếp giáp, và đối với nhu cầu địa phương của các cư dân ấy thì những sắp xếp thực hiện cho các lãnh thổ bao quanh đã là đủ rồi. Những địa phương nhỏ bé như vậy hiếm khi có được công chúng có khả năng để cung cấp thành viên cho một hội đồng địa phương khả dĩ chấp nhận được; nếu họ có được tài năng hay tri thức nào đó khả dĩ áp dụng được vào công việc công cộng thì thường là tập trung vào một người nào đó và do vậy người đó sẽ trở thành người nổi trội của địa phương. Những địa phương như thế phải được kết hợp với nhau trong một địa hạt rộng lớn hơn, như vậy thì sẽ tốt hơn. Sự đại diện địa phương của các vùng nông thôn tất nhiên sẽ được xác định bởi những xem xét địa lý; cùng với một sự quan tâm thích đáng tới những thiện cảm trong cảm nhận mà nhờ đó con người được trợ giúp rất nhiều trong sự hòa hợp, sự cảm nhận ấy một phần đi theo những ranh giới lịch sử như là các ranh giới hạt hay tỉnh, và một phần đi theo cộng đồng lợi ích và nghề nghiệp, như các vùng trồng trọt, nghề biển, thủ công hay khai mỏ. Những chủng loại khác nhau của công việc địa phương có thể đòi hỏi những khu vực khác nhau của sự đại diện. Các liên minh những người đóng góp cho nhà xứ trước đây đã được xác định dựa trên cơ sở thích hợp nhất cho các hội đồng đại diện, những hội đồng này trông nom việc trợ cấp cho người nghèo; trong khi đó việc điều chỉnh thích đáng đối với đường quốc lộ, hay các nhà tù, hay cảnh sát, một phạm vi rộng lớn như thế của một hạt trung bình, thì những hội đồng này thật quá là không đủ. Cho nên, trong những địa phận rộng lớn này thì châm ngôn nói rằng một hội đồng được bầu ra tại một địa phương nào đó, phải có quyền uy đối với tất cả những mối quan tâm địa phương, chung cho toàn địa phương, châm ngôn ấy đòi hỏi một sự cải biên từ một nguyên tắc khác cũng như từ sự xem xét về tầm quan trọng của việc thu nhận những người có trình độ cao nhất khả dĩ có được do thôi giữ các nhiệm vụ địa phương. Thí dụ như, nếu xét thấy cần thiết (tôi tin là cần thiết) cho việc quản trị đúng đắn các Luật cho Người nghèo, mà địa phận bị quở trách phải được tăng cường nhiều hơn là phần lớn các Liên minh hiện tại, một nguyên tắc đòi hỏi một Ban những người Bảo vệ cho mỗi Liên minh – lúc này vẫn còn như là một lớp người có trình độ cao hơn nhiều khả dĩ có được cho một Ban cấp Hạt so với những người hợp thành một Ban những người Bảo vệ trung bình, trên cơ sở này có thể dùng làm mẹo nhằm dự trữ những loại người cao cấp hơn nào đó của hoạt động công cộng cho các Ban cấp Hạt, mà nếu không thì họ đã được sử dụng thuận tiện trong phạm vi bản thân mỗi Liên minh riêng rẽ.

Ngoài Hội đồng kiểm soát, hay tiểu Nghị viện địa phương, thì công việc địa phương còn có bộ phận hành pháp của mình. Về phương diện này, cũng xuất hiện những vấn đề giống như đối với các quyền uy hành pháp của Nhà nước; và phần lớn những vấn đề ấy có thể được giải đáp theo cùng một cung cách. Những nguyên lý áp dụng được cho mọi sự tín nhiệm của công chúng đều có cùng bản chất. Trước hết, mỗi viên chức hành pháp phải là đơn nhất, và một mình chịu trách nhiệm cho toàn bộ nhiệm vụ được giao phó cho anh ta. Thứ nữa, anh ta phải được bổ nhiệm chứ không phải được bầu ra. Thật lố bịch nếu để cho một chuyên viên đồ bản, hay một viên chức y tế, hay thậm chí một người thu thuế địa phương, lại được bổ nhiệm bằng phổ thông đầu phiếu. Sự chọn lựa của dân chúng thường phụ thuộc vào lợi ích cùng với một số ít các nhà lãnh đạo địa phương, vì giả định các nhà lãnh đạo này không thực hiện việc bổ nhiệm, nên họ cũng không phải chịu trách nhiệm về việc này, hoặc là sự lựa chọn của dân chúng phụ thuộc vào lời kêu gọi của thiện cảm, đặt trên cơ sở như có người hai người con, và đã ba chục năm là người đóng thuế tại giáo khu. Nếu là trường hợp như mô tả ở trên thì cuộc bầu cử của dân chúng sẽ là một trò hề, còn bổ nhiệm bởi bộ phận hành pháp địa phương thì sẽ không được khách quan lắm. Những hội đoàn như thế luôn luôn có xu thế trở thành những hiệp hội góp vốn chung để khiến cho công việc tư của đông đảo các thành viên hiệp hội được thành đạt. Các bổ nhiệm phải được thực hiện dựa trên trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch hội đồng, hãy gọi ông ta là Thị trưởng, là Chủ tịch các Phiên họp hằng quý, hay bằng bất cứ danh hiệu nào đó khác. Ông ta chiếm một vị trí tại địa phương tương tự như vị Thủ tướng của Nhà nước, và dưới một hệ thống được tổ chức tốt thì việc bổ nhiệm và giám sát các viên chức địa phương hẳn phải là bộ phận quan trọng nhất trong chức trách của ông ta: bản thân ông ta được bổ nhiệm bởi Hội đồng từ các thành viên của nó, họ là đối tượng của các cuộc bầu lại hằng năm, hay bị bãi chức bởi cuộc bỏ phiếu tín nhiệm của hội đồng.

Từ vấn đề thành lập các hội đồng địa phương, bây giờ tôi xin chuyển sang một chủ đề có tầm quan trọng không kém nhưng lại khó khăn hơn, ấy là xác định phạm vi công việc thích đáng của những hội đồng ấy. Bản thân vấn đề này tách thành hai phần: những hội đồng ấy phải có các nhiệm vụ gì, và liệu những hội đồng ấy có nên có toàn quyền trong phạm vi của những nhiệm vụ ấy, hay là nên chịu sự can thiệp nào đó và sự can thiệp ấy là gì, từ phía chính quyền trung ương.

Tất nhiên phải bắt đầu bằng việc khẳng định rằng mọi công việc thuần túy địa phương – tức là mọi thứ chỉ liên quan đến một địa phương đơn lẻ – phải trao cho các nhà chức trách địa phương. Việc lát đường, chiếu sáng và làm sạch các đường phố của thị xã, và trong những hoàn cảnh bình thường cả việc thoát nước cho những căn nhà của nó, đều là những việc chỉ liên quan đến những lợi ích của những cư dân địa phương. Quốc gia nói chung quan tâm đến họ không khác gì hơn là quan tâm tới sự an sinh bình thường của mọi cá nhân công dân. Thế nhưng trong những nhiệm vụ được phân loại là nhiệm vụ địa phương, hay nhiệm vụ do nhân viên địa phương đảm nhận, có nhiều nhiệm vụ cũng phải coi ngang bằng như nhiệm vụ quốc gia, được địa phương chia sẻ một phần từ nhánh nào đó của chính quyền chung mà hiệu quả của nó được toàn thể quốc gia có vẻ như quan tâm tới: thí dụ như nhà tù chẳng hạn, phần nhiều các nhà tù ở đất nước này là do các hạt quản lý; cảnh sát địa phương, việc thi hành công lý tại địa phương, phần nhiều những công việc này, nhất là ở các thành phố tự trị, được hoàn thành bởi các viên chức do địa phương bầu ra và được trả lương từ ngân sách địa phương. Không có việc nào trong những thứ nêu trên có thể bảo là chuyện của địa phương, có tầm quan trọng khác với công việc quốc gia. Nó hẳn không phải là chuyện vô cảm cá nhân đối với bộ phận còn lại của đất nước, nếu bất cứ bộ phận nào của đất nước lại trở thành sào huyệt của bọn trộm cắp hay tâm điểm của sự đồi bại do sự điều hành tồi tệ của cảnh sát địa phương, hay nếu thông qua sự điều chỉnh tồi tệ các nhà tù địa phương mà sự trừng phạt của các tòa án địa phương dự tính giáng xuống bọn phạm tội trong giới hạn địa phương (những tội phạm có thể đến từ bất cứ địa phương nào khác hay phạm tội tại nơi khác) lại có thể nặng nề tới mức gấp đôi hay giảm nhẹ tới mức thực tế như không trừng phạt gì. Hơn thế nữa, những quan điểm về điều hành tốt những việc ấy là cùng như nhau ở bất cứ nơi nào; chẳng có lý lẽ vững vàng nào giải thích tại sao cảnh sát, hay nhà tù, hay thi hành công lý, lại phải được điều hành một cách khác nhau tại địa phận này hay địa phận kia của vương quốc; trong khi đó có mối hiểm họa to lớn ở trong những việc thật quan trọng đến thế, và đối với những việc ấy những đầu óc có hiểu biết nhiều nhất sẵn có trong Nhà nước là rất đầy đủ, những tài năng thấp hơn trung bình, những thứ duy nhất mà ban ngành địa phương có thể trông mong vào, có thể phạm những sai lầm ở tầm cỡ làm mất thanh danh nghiêm trọng cho chính quyền chung của đất nước.

Sự an toàn cho con người và quyền sở hữu, một sự công bằng bình đẳng giữa các cá nhân, là những thứ cần thiết trước nhất của xã hội, và là mục đích hàng đầu của chính quyền: nếu những thứ đó có thể đặt vào bất cứ trách nhiệm nào thấp hơn mức cao nhất, thì sẽ chẳng còn lại gì ngoài công việc chiến tranh và những hiệp ước, là những thứ còn đòi hỏi một chính quyền chung chút ít nào đó chăng. Bất cứ cái gì là sự sắp xếp tốt nhất đảm bảo cho những mục tiêu hàng đầu ấy, đều phải biến thành nghĩa vụ phổ quát, và để đảm bảo cho sự tuân theo những mục tiêu ấy, thì chúng phải được đặt dưới sự giám sát của trung ương. Tại các địa phương do khan hiếm các viên chức đại diện cho chính quyền chung, mà việc thi hành các nhiệm vụ do chính quyền trung ương bắt buộc làm, đành phải giao phó cho các viên chức được bổ nhiệm bởi địa phương cho các mục đích địa phương; chuyện này thường cũng là hữu ích, và với các thiết chế của ngay chính nước ta thì thậm chí còn là cần thiết nữa. Thế nhưng kinh nghiệm cuộc sống hằng ngày bắt buộc công chúng phải tin vào sự cần thiết ít nhất cũng phải có các thanh tra được chỉ định bởi chính quyền trung ương để theo dõi các viên chức địa phương thực hiện nhiệm vụ của mình. Nếu các nhà tù do địa phương điều hành, thì chính quyền trung ương bổ nhiệm các thanh tra nhà tù, coi sóc sao cho các luật lệ do Nghị viện ban hành phải được tuân thủ, và đề xuất những luật lệ khác, nếu tình trạng các nhà tù chứng tỏ chúng cần thiết: giống như phải có các thanh tra xí nghiệp, và các thanh tra trường học để giám sát việc tuân thủ các Đạo luật của Nghị viện liên quan đến các xí nghiệp và trường học.

Thế nhưng, nếu như việc thi hành công lý, cảnh sát và bao gồm cả nhà tù nữa, vừa là mối quan tâm phổ quát, vừa cũng là vấn đề khoa học chung, không phụ thuộc vào các đặc thù địa phương, cho nên có thể và cần phải điều chỉnh đồng đều như nhau trên khắp cả nước, và sự điều chỉnh đó được thi hành bởi những bàn tay được huấn luyện và thành thạo công việc nhiều hơn so với những bàn tay của nhà cầm quyền thuần túy địa phương – có cả những công việc như điều hành luật pháp cho người nghèo, chấn chỉnh vệ sinh, và những việc khác nữa, trong khi những công việc này cả nước đều thực sự quan tâm, nhưng lại không thể được điều hành hòa hợp với chính những mục đích của chính quyền địa phương bằng một cách nào đó khác hơn là [giao cho] địa phương. Đối với những nhiệm vụ này thì vấn đề đặt ra là có thể tín nhiệm chính quyền địa phương đến mức độ nào để họ có quyền lực tự định đoạt mà không cần đến bất cứ sự giám sát hay kiểm tra nào của Nhà nước.

Để quyết định vấn đề này thì cần phải xem xét vị thế so sánh của các nhà cầm quyền trung ương và địa phương về khả năng công việc và sự an toàn không có sự cẩu thả hay lạm dụng. Trước nhất, các hội đồng đại diện địa phương và các viên chức của các hội đồng ấy hầu như chắc chắn có trình độ trí tuệ và tri thức thấp hơn nhiều so với Nghị viện và ngành hành pháp quốc gia. Thứ hai là, ngoài chuyện có trình độ thấp hơn thì họ còn được giám sát và phải giải trình trước một công luận thấp kém hơn. Cái công chúng quan sát họ hoạt động và phê phán họ, thì vừa hạn hẹp về quy mô, lại vừa được khai sáng nói chung ít hơn nhiều so với công chúng vây quanh và nhắc nhở các nhà cầm quyền cao cấp nhất ở thủ đô; trong khi ấy lợi ích liên quan tương đối ít, khiến cho ngay cả công chúng kém cỏi cũng hướng sự suy nghĩ tới chủ đề ít nhiệt tình hơn, ít bức xúc hơn. Sự can thiệp thực hiện bởi báo chí và thảo luận công khai là ít hơn nhiều, và sự can thiệp nào được thực hiện thì lại có thể bị bỏ qua trong hành động của địa phương với khả năng không bị trừng phạt nhiều hơn nhiều so với trong hành động của các nhà cầm quyền quốc gia.

Như thế có vẻ như hoàn toàn nghiêng về phía điều hành bởi chính quyền trung ương. Tuy nhiên, khi chúng ta xem xét kỹ thì những động cơ ưu tiên ấy sẽ được cân bằng lại bởi những động cơ khác cũng hoàn toàn thực chất. Nếu các nhà cầm quyền địa phương và công chúng địa phương là kém cỏi hơn về hiểu biết các nguyên tắc cai trị so với trung ương, họ lại có lợi thế bù đắp lại về sự quan tâm trực tiếp nhiều hơn đến kết quả. Một người hàng xóm hay vị địa chủ có thể thông minh hơn anh ta nhiều, và cũng không phải không quan tâm một cách gián tiếp đến sự phát đạt của anh ta, nhưng ai thì cũng chăm lo cho lợi ích của mình tốt hơn cho những người khác. Hơn nữa cần phải nhớ rằng, dù có giả định chính quyền trung ương cai quản thông qua chính các viên chức của mình, thì họ cũng không hoạt động tại trung ương, mà tại địa phương: và dẫu công chúng địa phương có thể kém cỏi hơn công chúng trung ương đến đâu đi nữa, thì đó cũng là công chúng duy nhất có cơ hội giám sát họ, và đó cũng là công luận duy nhất phản ứng trực tiếp lại hành vi của chính họ, hay kêu gọi sự chú ý của chính quyền đến những điểm có thể cần phải bổ khuyết. Chỉ trong những trường hợp cực đoan thì công luận chung của cả nước mới chú ý chút nào đó đến chi tiết của việc quản lý địa phương, và còn thưa thớt hơn nữa là trường hợp công luận ấy có biện pháp giải quyết với sự đánh giá nào đó chính xác với tình hình. Giờ đây thì công luận địa phương nhất thiết sẽ hành động thuyết phục hơn nhiều để tác động lên các quan chức thuần túy địa phương. Trong chiều hướng tự nhiên của sự vật, những quan chức địa phương là những người thường trú, không dự tính phải bị di dời khỏi chỗ đó nếu họ không giữ quyền uy ở đó; và bản thân quyền uy của họ phụ thuộc, theo giả định, vào ý chí của công chúng địa phương. Tôi không cần phải dừng lại lâu ở sự thiếu sót hiểu biết của chính quyền trung ương về chi tiết những con người và sự vật địa phương, và thời gian cùng suy tư của họ bị thu hút quá nhiều cho những mối quan tâm khác để họ chấp nhận giành một lượng và phẩm cho sự hiểu biết địa phương, cần thiết cho ngay cả giải quyết những khiếu nại và bắt buộc trách nhiệm đối với một số quá lớn các thuộc hạ địa phương. Cho nên, về chi tiết của việc quản lý, thì các hội đồng địa phương nói chung có lợi thế hơn; thế nhưng, về lĩnh hội các nguyên tắc, ngay cả các nguyên tắc quản lý địa phương thuần túy, thì tính ưu việt của chính quyền trung ương, một khi được thành lập đúng đắn, phải thật là lớn lao: không phải chỉ vì lý do nhiều khả năng có người tài giỏi hơn trong thành phần của nó, và đám đông những nhà tư tưởng và các cây viết lúc nào cũng hào hứng áp đặt nhiều ý tưởng hữu ích lên các ý kiến của họ, mà cũng còn là vì tri thức và kinh nghiệm của bất cứ quyền uy địa phương nào cũng chỉ là tri thức và kinh nghiệm mang tính địa phương, chỉ giới hạn trong địa phận của riêng nó trong đất nước và trong những kiểu cách quản lý ở đó, trong khi ấy chính quyền trung ương lại có phương tiện để hiểu biết tất cả những gì cần phải học từ kinh nghiệm hợp nhất lại của toàn thể vương quốc, thêm vào đó là sự tiếp cận dễ dàng với kinh nghiệm của các nước ngoài.

Kết luận thực tiễn từ những tiền đề này cũng không khó phác thảo ra. Quyền uy nào gắn bó nhiều nhất với các nguyên tắc, thì sẽ phải được đặt cao nhất cho các nguyên tắc, trong khi ấy quyền uy nào có nhiều thẩm quyền nhất đối với các chi tiết, thì phải được dành cho các chi tiết. Công việc chính của quyền uy trung ương là đưa ra chỉ dẫn, còn của quyền uy địa phương là áp dụng chỉ dẫn ấy. Quyền lực có thể được địa phương hóa, nhưng trí thức thì phải trung ương hóa để thành hữu ích nhất; ở đâu đó phải có một tiêu điểm để thu thập lại mọi tia sáng phát tán ra, sao cho những ánh sáng sai lạc và đổi màu luôn tồn tại ở mọi nơi, có thể tìm được chỗ có thứ cần thiết đặng hoàn thiện và làm sạch chúng. Đối với mỗi nhánh của chính quyền địa phương tác động đến những lợi ích chung, thì phải có được một cơ quan trung ương tương ứng, hoặc là một bộ trưởng, hoặc là một viên chức được bổ nhiệm chuyên trách dưới quyền ông ta; ngay cả nếu như viên chức ấy không làm gì hơn là thu thập thông tin từ khắp nơi, và đưa kinh nghiệm thu được từ địa phương này làm tri thức cho địa phương khác, khi nơi đó thiếu. Tuy nhiên, ở đây cũng còn có cái gì đó nhiều hơn thế nữa để chính quyền phải làm. Nên duy trì việc mở ra thông tin liên lạc không ngừng với các địa phương: tự thông tin cho mình kinh nghiệm của họ, và thông tin cho họ kinh nghiệm của mình; đưa ra lời khuyên một cách tự do khi được hỏi, chủ động tự đưa ra lời khuyên khi thấy cần thiết; bắt buộc các hành động phải có tính công khai và ghi nhận biên bản, bắt buộc tuân theo mọi đạo luật chung mà ngành lập pháp ban hành về đối tượng của sự quản lý địa phương.

Về chuyện những đạo luật như thế nên được ban hành chắc không mấy ai phủ nhận. Các địa phương có thể được phép quản lý một cách tồi tệ lợi ích của riêng họ, nhưng không được làm thiệt hại lợi ích của những người khác, cũng như không được vi phạm các nguyên tắc công bằng giữa người này với người kia, chính là trách nhiệm của Nhà nước phải duy trì sự tuân thủ nghiêm ngặt những điều này. Nếu nhóm đa số địa phương mưu toan đàn áp nhóm thiểu số, hoặc giai tầng này mưu toan đàn áp giai tầng kia, thì Nhà nước buộc phải can thiệp. Thí dụ như mọi sắc thuế địa phương phải do riêng hội đồng địa phương biểu quyết; thế nhưng cái hội đồng ấy, dẫu là do độc nhất những người đóng thuế bầu ra, lại có thể tăng thu bằng thuế một cách thế nào đó, hay đánh thuế theo cung cách nào đó, như bắt chia sẻ gánh nặng không công bằng đối với người nghèo, người giàu, hay một giai tầng đặc biệt nào đó trong dân chúng, do vậy chính là trách nhiệm của ngành lập pháp, trong khi để lại chỉ một lượng tiền thu thuế địa phương cho hội đồng địa phương tùy ý sử dụng, thì phải ban hành thật quyết đoán các kiểu cách đánh thuế, và các quy tắc định mức giá đánh thuế, những thứ duy nhất mà các địa phương được phép sử dụng. Ngoài ra, trong việc cứu trợ xã hội, tính cần cù và phẩm hạnh của toàn thể dân chúng lao động phụ thuộc rất lớn vào sự tôn trọng triệt để những nguyên tắc cố định nào đó trong việc cấp cứu trợ. Dù cho việc quyết định xem ai là người được quyền nhận cứu trợ theo những nguyên tắc ấy, thực chất sẽ thuộc về những viên chức địa phương, nhưng Nghị viện quốc gia là quyền uy đúng đắn đích thân ban hành những nguyên tắc ấy xuống; và nếu không làm điều này thì Nghị viện hẳn đã bỏ qua một phần quan trọng nhất trong trách nhiệm của mình, đối với một vấn đề quốc gia trọng đại, như là việc ban hành những luật lệ bắt buộc, và định ra điều khoản hữu hiệu để cho những luật lệ ấy không bị chết yểu. Quyền lực nào can thiệp thực sự với các nhà quản lý địa phương, mà nó có thể phải được duy trì dựa vào sự bắt buộc của các đạo luật, ấy là một vấn đề chi tiết, nếu đi sâu vào cũng chẳng có mấy ích lợi. Bản thân các đạo luật đương nhiên sẽ xác định các hình phạt, và cố định kiểu cách áp đặt chúng. Để đương đầu với các trường hợp cực đoan, có thể cần thiết là quyền lực trung ương phải được mở rộng tới việc giải tán hội đồng đại diện địa phương, hay bãi chức chính quyền hành pháp địa phương: thế nhưng nó không được làm việc bổ nhiệm mới, hoặc đình chỉ các thiết chế địa phương. Ở nơi nào mà Nghị viện chưa can thiệp vào, thì bất cứ nhánh nào của chính quyền hành pháp cũng không được can thiệp vào quyền uy; thế nhưng với tư cách là người tư vấn và người phê bình, là người giữ cho luật pháp có hiệu lực và người tố cáo trước Nghị viện, hay trước cử trị địa phương về hành vi được cho là đáng kết án, thì những chức năng của ngành hành pháp mang giá trị có thể là lớn lao nhất.

Một số người có thể cho rằng dẫu quyền uy trung ương có vượt trội hơn địa phương thế nào đi nữa về hiểu biết các nguyên tắc quản lý, cái vấn đề to lớn đã được nhấn mạnh thật nhiều, nhưng việc giáo dục chính trị và xã hội cho các công dân đòi hỏi rằng, họ phải được để cho tự mình trông nom những chuyện ấy theo sự hiểu biết của chính họ, dù sự hiểu biết ấy có không hoàn hảo đến đâu đi nữa. Có thể đáp lại rằng, việc giáo dục công dân không phải là chuyện duy nhất phải được xem xét; chính thể và chính quyền không tồn tại chỉ vì riêng một điều đó, dù điều đó có tầm quan trọng lớn. Tuy nhiên sự phản đối bộc lộ một sự hiểu biết rất không hoàn hảo về chức năng của các thiết chế nhân dân trong vai trò phương tiện huấn luyện chính trị. Chỉ là một sự giáo dục yếu kém, nếu kết hợp sự ngu dốt với sự ngu dốt và rồi để mặc họ, nếu họ quan tâm đến tri thức, thì tự mò mẫm tìm đường đến nó không ai giúp đỡ, nếu họ không quan tâm đến tri thức, thì sẽ làm với sự thiếu hiểu biết. Cái cần phải có là những phương tiện để khiến cho sự ngu dốt tự ý thức được mình ngu dốt, và có khả năng hưởng lợi ích bằng tri thức; tập cho các đầu óc vốn chỉ biết hành động theo lề thói hằng ngày làm quen với giá trị của các nguyên tắc: dạy cho họ biết so sánh các kiểu cách hành động khác nhau, và dùng lý trí để học nhận biết được cái tốt nhất. Khi chúng ta mong muốn có được một trường học tốt, chúng ta không được bỏ qua người thầy. Nhận xét cổ xưa “thầy giáo thế nào thì trường học thế ấy” vẫn là đúng cho việc dạy dỗ gián tiếp cho những người lớn làm việc công cộng, giống như dạy dỗ thanh niên trong các học viện hàn lâm và các trường cao đẳng. Một chính phủ toan tính ôm đồm làm mọi thứ thì thực có thể so sánh được với người thầy mà ông Charles de Rémusat đã mô tả, cái ông thầy làm hết mọi bài tập cho học trò; ông thầy ấy có thể rất được lòng các học trò, nhưng ông ta dạy chúng chẳng được bao nhiêu. Mặt khác, một chính phủ tự mình chẳng làm một điều gì mà bất cứ ai cũng có khả năng làm được, cũng chẳng chỉ dẫn cho một ai biết làm điều gì đó theo cách thức nào, thì chính phủ ấy cũng giống như một trường học không có thầy dạy, mà chỉ có cô học trò làm thầy giáo, là những người bản thân họ chưa hề được dạy dỗ bao giờ.

 

Nguyên tác: Representative government, John Stuart Mill.

Bản dịch: NXB Tri Thức, Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch, giới thiệu và chú thích.