Triển vọng và các vấn đề của Chủ nghĩa Bảo vệ môi trường thân Thị trường tự do

Chủ nghĩa Bảo vệ môi trường thân thị trường tự do (Free Market Environmentalism) mang lại nhiều hứa hẹn, nhưng theo tác giả Kolstad, FME sẽ kém hiệu quả hơn đối với các hàng hóa môi trường, chẳng hạn như không khí sạch.

Đôi khi, thị trường thất bại trong việc phân bổ hiệu quả các nguồn lực. Điều này đặc biệt phổ biến trong lĩnh vực môi trường, khi mà thị trường vận hành tự do có xu hướng cung cấp quá ít các hàng hóa môi trường như các công viên hay các không gian mở, trong khi mang lại quá nhiều tác nhân xấu cho môi trường như ô nhiễm không khí.

Thông thường, việc chính phủ tham gia cung cấp bổ sung hàng hóa hoặc đưa ra quy định sẽ là giải pháp cho các thất bại thị trường trên. Tuy nhiên, theo các nhà hoạt động môi trường thân thị trường tự do, cách thức này lại ẩn chứa những thất bại bắt nguồn từ chính các thất bại của chính phủ. Các tài liệu về chủ nghĩa bảo vệ môi trường thân thị trường tự do (viết tắt: FME, hay Free Market Environmentalism) đã lưu trữ lại các vấn đề nảy sinh khi chính phủ cung cấp các hàng hóa công. Các lập luận cùng các bằng chứng chỉ ra rằng trong nhiều trường hợp, thị trường tỏ ra hiệu quả hơn chính phủ trong việc bảo vệ môi trường. Và ngay cả ở những nơi thất bại của thị trường tồn tại dai dẳng, thì việc điều chỉnh các thể chế để xác định lại quyền tài sản thường có thể giải quyết các thất bại đó.

Trong khi FME tỏ ra hiệu quả trong vấn đề liên quan đến phân bổ tài nguyên thiên nhiên, thì nó lại kém hiệu quả khi phải xử lý các hàng hóa môi trường, ví dụ như cung cấp không khí sạch. Vấn đề cơ bản nằm ở bản chất của thất bại thị trường.

Một dạng của thất bại thị trường là việc không có khả năng loại trừ các cá nhân sử dụng hàng hóa. Các nhà kinh tế gọi đó là tính không thể loại trừ (nonexcludability). Để một thị trường vận hành, khả năng loại trừ các cá nhân trong sử dụng hàng hóa là cần thiết, điều đó sẽ buộc các cá nhân phải trao đổi tiền nếu muốn tiếp cận một mặt hàng. FME tập trung vào việc thiết kế các thể chế về quyền tài sản để khắc phục tính không thể loại trừ. Nếu các quyền tài sản được xác định rõ ràng, một người có thể hạn chế những người khác khỏi quyền tiếp cận hàng hóa thuộc sở hữu của họ. Các vấn đề về tài nguyên thiên nhiên, vốn phức tạp bởi tính không thể loại trừ (do vấn đề tiếp cận dễ dàng) là một ví dụ hoàn hảo về các giải pháp từ FME.

Có một dạng thất bại thị trường khác tinh vi hơn và liên quan đến bản chất của việc tiêu dùng. Nếu việc tiêu dùng một loại hàng hóa của một người cản trở việc tiêu dùng của người khác, các nhà kinh tế học gọi đó là hàng hóa có tính cạnh tranh (rival good) (ví dụ như một chiếc hamburger). Ngược lại, nếu việc tiêu thụ một hàng hóa không làm giảm sự sẵn có của hàng hóa đó cho những người khác, chúng ta gọi đó là hàng hóa không có tính cạnh tranh (nonrival good) (ví dụ như các không gian mở, hoặc sự ô nhiễm). Tính cạnh tranh là cần thiết để thị trường vận hành hiệu quả. Các vấn đề môi trường liên quan đến hàng hóa không cạnh tranh sẽ không thể được giải quyết bằng việc xác định rõ ràng các quyền tài sản. Khi đó, thị trường vẫn vận hành nhưng sẽ không vận hành một cách hiệu quả. Trong trường hợp này, FME chỉ có thể cải thiện sự phân bổ lại, nhưng không thể sửa chữa được thất bại thị trường.

FME và các tài nguyên thiên nhiên

Tài nguyên rừng

Để tìm hiểu thêm triển vọng và các vấn đề của FME, hãy xem xét các ví dụ sau. Tại Hoa Kì, rừng cung cấp 3 loại dịch vụ chính: gỗ, giải trí và môi trường sống. Terry Anderson và Donald Leal đã đưa ra một số ví dụ điển hình trong cuốn sách kinh điển của họ, “Free Market Environmentalism”, rằng Cục Kiểm lâm được giao thực hiện một nhiệm vụ chính trị thông thường là quản lý rừng. Họ chỉ ra rằng rừng do nhà nước quản lý thường được quản lý tốt hơn cho mục đích lấy gỗ và giải trí và rừng do tư nhân quản lý tạo doanh thu từ hoạt động giải trí cũng như khai thác gỗ, do đó động lực để quản lý rừng chính là nhằm cung cấp cả hai dịch vụ trên. Họ lập luận thêm rằng một số khu vực tự nhiên được bảo vệ có thể chuyển đổi thành khu vực để săn bắn (song các thợ săn sẽ phải trả phí cao). Cuối cùng, đối với môi trường sống tự nhiên, tác giả lập luận rằng các tổ chức phi chính phủ, như Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên (the Nature Conservancy), có thể gây quỹ cho việc bảo vệ môi trường trong các vùng đất của tư nhân.

Lập luận này hợp lý đối với việc sản xuất gỗ. Gỗ về cơ bản là hàng hóa tư nhân và việc cung cấp gỗ sẽ được các chủ thể tư nhân quản lý hiệu quả hơn là một lập luận thuyết phục. Nhưng lập luận với hoạt động giải trí và môi trường sống lại kém thuyết phục hơn. Một số loại hình giải trí, như khu cắm trại, vốn mang tính cạnh tranh và có thể được cung cấp bởi tư nhân. Nhưng các khía cạnh giải trí khác như các không gian mở và đường mòn đi bộ thường là không có tính cạnh tranh. Trong trường hợp này, thị trường có xu hướng đặt mức giá quá cao, mà nguồn cung thực tế thì nhỏ hơn mức cung hiệu quả. Lập luận của FME cho rằng thị trường tư nhân có thể bảo tồn môi trường sống tự nhiên phải dựa vào việc có các hoạt động giải trí trong môi trường tự nhiên đó, ví dụ săn bắn, hoặc có tồn tại các tổ chức bảo vệ môi trường giúp duy trì môi trường tự nhiên đó.

Tài nguyên nước

Một ví dụ quan trọng khác là việc cấp nước ở Miền Tây khô cằn [ND: tại Hoa Kỳ]. Nguồn nước không chỉ quan trọng đối với các mục đích tiêu thụ như trong sản xuất nông nghiệp mà còn hữu ích đối với các mục đích sử dụng phi tiêu thụ, như duy trì môi trường sống. Tuy vậy, nguồn cung nước thường biến động mạnh, gây ra hạn hán và lũ lụt. Vấn đề quan trọng là quản lý mức tiêu thụ sao cho các mục đích sử dụng có giá trị xã hội lớn sẽ được ưu tiên đầy đủ, đồng thời tăng cường hạ tầng lưu trữ để điều hoà các biến động tự nhiên của nguồn cung nước.

Khi con người khai hoang miền Tây, họ áp dụng phương pháp thông luật để phân phối các quyền với nguồn nước. Quy ước chiếm dụng ưu tiên¹ đã hình thành để giải quyết vấn đề khan hiếm nước. Theo quy ước này, các quyền với nguồn nước bị phân tách khỏi đất đai và do đó có thể mua bán. Ở đây, có thể thấy các nguyên tắc của FME đã được vận dụng để giải quyết vấn đề sử dụng với mục đích tiêu thụ.

Tuy nhiên, mục đích sử dụng “phi tiêu thụ” lại có thể không phù hợp hoàn toàn với khuôn khổ của FME. Một lập luận ngày càng được thừa nhận rộng rãi là việc duy trì dòng chảy tối thiểu hoặc không cản trở dòng chảy của các con sông sẽ có lợi cho môi trường, đặc biệt với loài cá. Những loài cá này chính là một phần của ngành đánh bắt thương mại hoặc giải trí, trong trường hợp này, thị trường có thể phản ánh nhu cầu, hoặc những loài cá này cũng có thể là một phần của hệ sinh thái với các giá trị xã hội nằm ngoài thị trường. Trong tình huống sau, hàng hóa (một dạng hàng hóa phi thương mại) mang đặc điểm không loại trừ và không cạnh tranh, do đó sẽ không tuân theo sự phân bổ của thị trường và các giải pháp của FME.

Đánh bắt thuỷ hải sản

Việc quản lý đánh bắt hải sản ở đại dương đặt ra một thách thức khác đối với FME. Vì hoạt động này diễn ra trong không gian mở, do đó nó có đặc tính không loại trừ. Tuy nhiên, sự xuất hiện đầy sáng tạo của các quyền khai thác đã khắc phục được vấn đề tiếp cận dễ dàng (open access problem). Các hệ thống chia sẻ sản lượng đã phát triển để có thể phân bổ phần sản lượng riêng biệt trong tổng sản lượng được phép đánh bắt cho các cá nhân hoặc hợp tác xã. Các chế độ về quyền khai thác này hoạt động tốt đối với hoạt động đánh bắt thuỷ hải sản trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia. Trong một vài trường hợp, các quốc gia như Hoa Kỳ và Canada có thể hợp tác để quản lý hoạt động đánh bắt cá xuyên quốc gia. Tuy nhiên, các chế độ quyền khai thác với các loài cá di cư đường trường, chẳng hạn như cá ngừ đại dương, sẽ khó phát triển hơn.

FME và Ô nhiễm

Các ví dụ ở trên về FME giải quyết vấn đề về tính hiệu quả liên quan đến các tài nguyên thiên nhiên. Một lĩnh vực môi trường khác là vấn đề ô nhiễm và rác thải từ sản xuất và việc xử lý chúng. Miễn là có các luật chống lại việc xả thải, thị trường sẽ giải quyết tốt vấn đề chất thải rắn đô thị, vốn có tính cạnh tranh và có thể loại trừ. Trên thực tế, tại một số vùng của Hoa Kỳ, việc xử lý rác thải đô thị do tư nhân đảm nhiệm. Điểm duy nhất bị gián đoạn là ở khâu xử lý cuối cùng - phải đảm bảo rằng các chất thải không ngấm vào nguồn nước ngầm.

Giải pháp của FME cho ô nhiễm không khí còn có nhiều vấn đề hơn. Một ý tưởng thường được đề xuất là áp dụng đổi mới công nghệ, chẳng hạn như thêm các chất đánh dấu vào các luồng phát thải để xác định mức độ ô nhiễm môi trường xung quanh là do các nguồn phát thải cụ thể nào. Một giải pháp khác dựa vào thông luật hay luật điều chỉnh cho việc gây ảnh hưởng xấu (nuisance law) – nếu bên A gây tổn thương cho bên B bằng việc phát thải ô nhiễm, thì bên A có thể xác định biện pháp khắc phục thông qua tòa án

Những ý tưởng này không thỏa mãn yêu cầu về quản lý ô nhiễm không khí. Khói thuốc và các dạng tương tự của ô nhiễm không khí là các tác nhân gây hại có đặc tính không cạnh tranh. Ngay cả khi các quyền sở hữu có thể xác định để làm những tác nhân xấu này có tính loại trừ, điều này vẫn vượt quá công nghệ hiện tại, sự thật là các tác nhân có hại trên có tính không cạnh tranh, nghĩa là những giải pháp thị trường sẽ không thể hiệu quả. Ngay cả khi có thể xác định nguồn gốc của tất cả sự ô nhiễm ở Los Angeles, thì chi phí giao dịch của các nạn nhân liên quan đòi hỏi biện pháp khắc phục thông qua tòa án cũng sẽ rất lớn và tất yếu làm cho các điều khoản về việc gây ô nhiễm trở nên kém hiệu quả - đây là lợi thế với những người gây ô nhiễm. Ngay cả khi yếu tố không thể loại trừ có thể được khắc phục bằng công nghệ và các thỏa thuận sáng tạo về quyền sở hữu, chính phủ và các quy định vẫn phải đóng vai trò trung tâm trong việc quản lý các nguồn ô nhiễm này do bản chất không cạnh tranh của phần lớn các vấn đề về ô nhiễm.

Vậy có thể làm gì?

Vấn đề cơ bản là FME dựa vào các thị trường được xác định rõ ràng để quản lý cả cung và cầu của các hàng hóa môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Cách thức này vận hành tốt trong nhiều trường hợp. Nhưng khía cạnh về cầu không thể được phân cấp quản lý hoàn toàn trong trường hợp hàng hóa và các tác nhân gây hại có tính không cạnh tranh. Điều có thể làm (và có lẽ điều này nên được chấp nhận như một phần của FME) là chính phủ có thể thiết lập các thị trường để thực hiện các mục tiêu xã hội như các thị trường mua bán phát thải. Điều này không hoàn toàn giải quyết được vấn đề sự thất bại của chính phủ, vì mục tiêu xã hội được lựa chọn thực hiện có thể không phải là tối ưu. Ví dụ như việc sử dụng Tín dụng năng lượng tái tạo (Renewable Energy Credits - RECs). Việc tiêu thụ điện được tính giá theo tỷ lệ các nguồn tái tạo đóng góp vào việc sản xuất điện. Hơn nữa, phần có thể tái tạo trong việc sản xuất điện có thể được bóc tách và mua bán trên thị trường. Sử dụng tín dụng năng lượng tái tạo giúp thị trường thực hiện hiệu quả các mục tiêu xã hội. Tuy nhiên các mục tiêu xã hội còn là nghi vấn, ví dụ như nếu mục tiêu là kiểm soát carbon, tại sao không làm điều đó trực tiếp thay vì thông qua một phương tiện gián tiếp?

Cách tiếp cận “giả - FME” để giải quyết vấn đề về tính không cạnh tranh là sử dụng thị trường “nhân tạo” để phân phối hàng hóa môi trường, ví dụ như phí phát thải. Dù chưa có đủ trải nghiệm về các khuyến khích kinh tế phi tập trung như vậy, nhưng có các dấu hiệu cho thấy có thể có các vấn đề chính trị trong việc triển khai thị trường nhân tạo cho các hàng hóa môi trường. Bằng chứng đó đến từ trải nghiệm thực hiện thu phí tắc nghẽn trên thế giới, như nỗ lực thất bại của thị trưởng Michael Bloomberg trong việc áp dụng một hệ thống như vậy tại New York.

Mặc dù các bằng chứng còn mâu thuẫn, công chúng dường như khá miễn cưỡng chấp nhận việc đặt giá vì các mục đích tạo động lực thay đổi hành vi. Với nhà kinh tế, lí do chính để áp phí gây ô nhiễm chính là tạo động lực thay đổi hành vi. Công chúng lại tỏ ra thoải mái và ủng hộ hơn nhiều với việc áp phí để tăng nguồn thu nhằm chi trả cho điều gì đó hữu ích. Trong một báo cáo năm 2008 về các phương pháp trong áp phí đường bộ trên thế giới, Johanna Zmud và Carlos Arce kết luận rằng cách thức phân bổ nguồn thu là chìa khóa để tạo thêm ủng hộ với việc áp giá và phí đường bộ. Tuy nhiên, như học giả Jonas Eliasson giải thích, điều này không hoàn toàn đúng, ví dụ như tại Stockholm việc thu phí tắc đường đã ngày càng được ủng hộ theo thời gian.

Vấn đề là việc thu phí với hành vi gây ô nhiễm vẫn chủ yếu phục vụ mục tiêu điều chỉnh hành vi. Sự ủng hộ của dân chúng đối với việc thu phí gây ô nhiễm so với việc tăng nguồn thu thông thường do chính phủ quy định giá là không rõ ràng. Kết luận vẫn chưa nghiêng về bên nào.

Câu hỏi hóc búa

Liệu FME có thể được áp dụng với tất cả các vấn đề môi trường?

FME hoạt động tốt với các vấn đề liên quan đến phân bổ tài nguyên thiên nhiên, nếu các quyền khai thác được xác định rõ thì sẽ giải quyết được vấn đề của tính không thể loại trừ. FME sẽ kém hiệu quả hơn trong việc xử lý các hàng hóa môi trường, chẳng hạn như cung cấp không khí sạch, vốn mang tính không cạnh tranh. Những người ủng hộ FME dựa vào thị trường để quản lý cả cung và cầu cho các hàng hóa môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Mặc dù điều này có thể hiệu quả với các nguồn cung tài nguyên thiên nhiên, nhưng phía cầu lại không thể được phân cấp quản lý đầy đủ trong trường hợp các hàng hóa hoặc tác nhân có hại mang đặc tính không cạnh tranh. Vậy làm thế nào để xử lý vấn đề? Chính phủ có thể thiết lập các thị trường để thực hiện các mục tiêu xã hội như thị trường các quyền mua bán phát thải.

Chú thích:

(1) Quy ước chiếm dụng ưu tiên (The prior appropriation doctrine): học thuyết pháp lý cho rằng người đầu tiên lấy một lượng nước từ một một nguồn nước nào đó để sử dụng mang lại lợi ích (beneficial use) như phục vụ công nghiệp, nông nghiệp hay sinh hoạt của hộ gia đình sẽ có quyền để tiếp tục sử dụng lượng nước đó cho mục đích đó. (ND)

Nguồn: Charles D. Kolstad, The Promise and Problems of Free Market Environmentalism, PERC, 10/6/2011

-------------------------------

*Charles D. Kolstad là giáo sư tại Bren School of Environmental Science & Management và Khoa Kinh tế học tại University of California, Santa Barbara. Ông cũng là Đồng Giám độc tại University of California, Center for Energy & Environmental Economics (một trường mới thành lập), một đại học thành viên tại Resources for the Future, và hợp tác nghiên cứu tại National Bureau of Economic Research. Ông là cự chủ tịch của Hiệp hội các nhà kinh tế tài nguyên và môi trường (Association of Environmental and Resource Economists), và là tác giả của hơn 100 ẩn phẩm, bao gồm sách dành cho bậc đại học, Kinh tế học môi trường.