Những luận cương liên bang (Phần 21)

V. NGÀNH HÀNH PHÁP

2. Quyền phủ quyết của Tổng thống (2/2)

HAMILTON

Tổng thống sẽ có quyền “với ý kiến và sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện, ký hết các hiệp ước với điều kiện là hai phần ba Thượng Nghị sĩ có mặt chấp thuận”.

Tuy đoạn này đã bị công kích rất dữ dội vì nhiều lý do khác nhau nhưng tôi hoàn toàn tin tưởng rằng đoạn này là một đoạn đã được nghiên cứu kỹ lưỡng nhất và tinh vi nhất trong dự thảo Hiến pháp. Một lý do của những người công kích đoạn này là sự hợp tác của nhiều ngành quyền trong việc ký kết hiệp ước quốc tế. Có nhiều người cho rằng chỉ nên để cho riêng Tổng thống quyền ký kết hiệp ước. Lại có nhiều người khác chủ trương là chỉ nên để riêng cho Thượng Nghị viện quyền này. Lại có những người khác chỉ trích vì họ cho là số người tham gia quyết định ký kết hiệp ước ít quá. Trong số những người này, có những người muốn rằng Hạ Nghị viện có quyền tham gia việc quyết định ký kết hiệp ước và có những người muốn rằng phải có hai phần ba tổng số thượng nghị sĩ chấp thuận chứ không phải hai phần ba số thượng nghị sẽ có mặt chấp thuận. Vì tôi đã nói rằng, đối với một người hiểu biết, những lý lẽ mà tôi đã từng trình bày trong một bài trước đã đủ để dẫn chứng cho tính chất hợp lý của đoạn điều khoản này trong dự thảo Hiến pháp, cho nên trong bài này tôi chỉ xin đưa thêm một vài nhận xét bổ sung để trả lời những lý lẽ công kích vừa kể trên.

Về vấn đề hợp tác của nhiều ngành quyền trong việc quyết định ký kết hiệp ước, tôi hy vọng rằng những lý lẽ mà tôi đã từng trình bày có thể coi là đầy đủ để biểu lộ ý nghĩa của đoạn điều khoản này trong dự thảo Hiến pháp. Tôi xin nói thêm ở đây rằng, sự hợp tác giữa ngành quyền hành pháp và ngành quyền lập pháp trong việc quyết định ký kết hiệp ước có một tính chất rất đặc biệt. Tuy có nhiều người viết về vấn đề chính trị cho rằng quyền lực này thuộc phạm vi quyền hành pháp nhưng nhận xét này quả là chủ quan, độc đoán, bởi vì nếu chúng ta nghiên cứu kỹ lưỡng việc sử dụng quyền này, chúng ta sẽ thấy rằng nó thuộc phạm vi ngành lập pháp nhiều hơn là ngành hành pháp tuy nó không hoàn toàn thuộc phạm vi một trong hai ngành quyền hành pháp hoặc lập pháp. Nhiệm vụ cốt yếu của ngành lập pháp là dự thảo và quyết định những đạo luật, tức là, nói một cách khác, quy định những luật lệ để quản trị xã hội. Nhiệm vụ cốt yếu của ngành hành pháp là thi hành những đạo luật, sử dụng tất cả những lực lượng toàn quốc để thi hành các đạo luật, hoặc cho công cuộc bảo vệ quốc gia. Quyền lực ký các hiệp ước rõ ràng là không hoàn toàn nằm trong phạm vi của hai nhiệm vụ trên. Quyền lực này không liên quan tới nhiệm vụ thi hành những đạo luật đã được làm ra, không liên quan tới nhiệm vụ dự thảo những đạo luật mới và cũng không liên quan tới việc sử dụng những lực lượng của quốc gia. Nhiệm vụ của quyền lực này là ký kết những hợp đồng cùng ngoại quốc và những hợp đồng này sẽ có hiệu lực như những đạo luật nhưng hiệu lực của các hiệp ước dựa trên thiện chí của đôi bên. Hiệp ước không phải là những luật lệ bắt buộc công dân phải tuân theo mà là một sự thỏa thuận giữa hai chính quyền có chủ quyền. Như vậy, quyền lực ký kết hiệp ước đáng lẽ phải thuộc một ngành quyền khác, không thuộc phạm vi ngành hành pháp mà cũng không thuộc phạm vi ngành lập pháp. Những điều kiện cần thiết để quản trị công việc giao thiệp cùng ngoại quốc chứng tỏ rằng ngành hành pháp là thích hợp nhất để đảm nhiệm những công việc ngoại giao, còn tính chất quan trọng của nhiệm vụ và hiệu lực của hiệp ước tương đương với hiệu lực của luật pháp lại chứng tỏ rằng cần phải có sự tham gia của toàn thể các cơ quan hoặc một phần các cơ quan của ngành lập pháp trong nhiệm vụ quyết định ký kết các hiệp ước.

Trong một chế độ mà vị nguyên thủ chính phủ là một vị hoàng đế nối dõi chức vị của cha ông, sự đảm nhiệm toàn bộ quyền lực ký kết hiệp ước do vị hoàng đế là một điều dĩ nhiên và an toàn. Nhưng trong một chính thể cộng hòa dân chủ, sự giao phó quyền lực này vào tay một vị nguyên thủ Chính phủ do dân chúng bầu cử với một nhiệm kỳ bốn năm là một điều không những không thích hợp mà còn không an toàn nữa. Nhưng chúng ta đã từng nhận xét, và nhận xét này quả thực là chính đáng, là tuy một vị hoàng đế thông thường là một người uy hiếp dân nhưng vị hoàng đế đó có rất nhiều quyền lợi trong chính phủ của nước ông cho nên trên phương tiện thực tế không cần phải lo ngại là ông ta sẽ bị ngoại quốc mua chuộc để ký kết những hiệp ước có kết quả tai hại cho chính phủ và nước của ông. Nhưng trái lại, một người công dân bình thường của một nước cộng hòa, khi được lựa chọn và đưa lên địa vị cao quý của một vị nguyên thủ quốc gia, trong khi người đó chỉ có một tài sản bậc trung hoặc nhỏ bé và nhận thức rõ ràng được rằng trong ít lâu nữa ông ta sẽ mất chức vị cao quý này, sẽ phải trở lại với địa vị cũ có thể bị cám dỗ, có thể hy sinh nhiệm vụ của mình vì lợi lộc cá nhân, trừ phi người đó có một đạo đức phi thường thì mới có thể chống lại được sự cám dỗ mãnh liệt đó. Một người tham lam rất có thể sẽ phản bội quyền lợi quốc gia để gây dựng tài sản cho riêng mình. Một người có nhiều tham vọng công danh có thể sẽ bán mình cho ngoại quốc để tự tạo một địa vị phú quý bằng cách bội phản những người đã bầu cử và ủy nhiệm trọng trách cho mình. Lịch sử loài người không cho phép chúng ta quá tin tưởng ở đạo đức của con người, và một quốc gia sẽ không tinh khôn chút nào nếu giao phó trọn vẹn quyền lợi quan trọng nhất của quốc gia là liên lạc cùng với quốc tế vào tay của một nguyên thủ mà chức vụ sẽ được tạo ra và ấn định như là vị Tổng thống sau này của Hợp chúng quốc châu Mỹ.

Giao phó trọn quyền ký kết hiệp ước riêng cho Thượng Nghị viện tức là tước bỏ hết tất cả những quyền lực mà Hiến pháp đã giao phó cho Tổng thống trong việc điều khiển các công cuộc ngoại giao. Cố nhiên là trong trường hợp Thượng Nghị viện có toàn quyền, Thượng Nghị viện có thể đề cử Tổng thống làm đại diện cho Thượng Nghị viện hoặc đề cử những vị Bộ trưởng đại diện trực tiếp Thượng nghị viện. Nếu Tổng thống đại diện cho Thượng Nghị viện thì e là sẽ có những sự đố kỵ làm cho công việc thêm khó khăn. Trái lại, nếu Thượng Nghị viện tự bổ nhiệm một Bộ trưởng làm đại diện thì những vị Bộ trưởng này có thể sẽ không được ngoại quốc kính trọng như Tổng thống hoặc Ngoại trưởng của Tổng thống và sẽ không hoạt động thật đắc lực. Như vậy thì về đối ngoại, quốc gia sẽ mất uy tín, còn về đối nội thì quốc gia bị thiệt thòi do thiếu sự hợp tác của ngành hành pháp. Nếu giao phó trọn quyền cho ngành hành pháp là một nguy cơ thì sự thiếu hợp tác của ngành này cũng là một điểm bất lợi. Tóm lại, sự hợp tác của ngành hành pháp và ngành lập pháp trong việc quyết định ký kết hiệp ước là một điều thuận lợi cho công việc lẫn an ninh của quốc gia. Hơn nữa, nếu chúng ta xem lại cách thức lựa chọn Tổng thống, chúng ta sẽ nhận thấy Tổng thống là một người vừa có tài vừa có đức và như thế thì không thể lạm dụng quyền lực này được.

Trong một bài khác, tôi đã từng đưa ra những lý do tại sao không nên để cho Hạ Nghị viện tham gia vào việc quyết định ký kết hiệp ước. Hạ nghị viện là một viện mà một số hội viên luôn luôn đổi mới, và hơn nữa, nếu nhìn về tương lai, số nghị sĩ tại viện này càng ngày càng tăng thêm, cho nên không có đủ điền kiện để tham gia vào việc quyết định ký kết hiệp ước. Những điều kiện tham gia vào việc đó là một sự hiểu biết cặn kẽ và xác đáng về chính trị, ngoại giao, một hệ thống quan niệm vững chắc và cương quyết, một sự hiểu biết đồng nhất về đặc tính của quốc gia, ý chí cương quyết, tính chất bí mật kín đáo và quyết định mau chóng. Đó là những điều kiện mà một viện có quá nhiều thành viên và những thành viên đó đổi mới quá mau chóng không thể có được. Hơn nữa, khi phải tiến tới một quyết định mà lại cần có sự thỏa thuận của quá nhiều cơ quan thì sẽ gây ra nhiều khó khăn, phiền phức. Hơn nữa, việc triệu tập Hạ nghị viện thường xuyên để được thông tin về tiến bộ trong công việc ngoại giao sẽ gặp nhiều điều bất tiện.

Quan điểm cuối cùng của những người chỉ trích điều khoản quyền lực ký kết hiệp ước là họ chủ trương thay thế hai phần ba số Thượng Nghị sĩ có mặt bằng hai phần ba Tổng số thượng nghị sĩ của Nghị viện. Trong một đoạn trên, chúng ta đã từng nhận xét rằng nếu đòi hỏi sự chấp thuận của một số hội viên nhiều hơn đa số hội viên thì sự đòi hỏi quá nhiều đó chỉ làm cho sự thỏa thuận thêm khó khăn, làm cho đa số bị thiểu số chi phối. Nhận xét đó chứng tỏ rằng Hội nghị lập hiến đã chọn lựa một con số thích hợp để quyết định việc ký kết hiệp ước. Vì trong các phiên họp của Thượng Nghị viện lúc nào cũng có những nghị sĩ vắng mặt cho nên việc đòi hỏi sự chấp thuận của hai phần ba tổng số nghị sĩ của Thượng Nghị viện chẳng khác gì đòi hỏi sự chấp thuận của toàn thể các nghị sĩ vậy. Lịch sử chính trị đã cho chúng ta nhiều thí dụ để nhận thấy là nếu dân chúng đòi hỏi sự chấp thuận của toàn thể thành viên của một nghị viện thì nghị viện đó chỉ là một cơ quan bất lực, hỗn độn, không bao giờ quyết định được việc gì hết. Chúng ta có thể tìm thấy những thí dụ đó trong Nghị viện La Mã, Ba Lan và trong Liên bang Hà Lan, và dù không cần dựa trên lịch sử thế giới, chúng ta chỉ việc tìm tòi trong lịch sử nước nhà cũng có thể đi tới nhận xét trên…

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.